2024年11月，美国国际战略研究中心（CSIS）发布报告《打造印太地区中强国家关键矿产供应链：以印度尼西亚和韩国为例》。赛迪智库材料工业研究所对该报告进行了编译，期望对我国有关部门有所帮助。
报告指出，关键矿产已成为各国竞争的焦点。印太地区不仅是实现全球供应链平衡中的重要经济力量，更是开展全球竞争的关键战场。报告探讨了资源丰富的印度尼西亚和依赖贸易的中等强国韩国如何应对挑战，加强在关键矿产领域的合作。报告提出，可重点深化产业整合和联合资源开发双边合作框架，利用东盟和东盟+3（APT）等平台推进区域和多边合作，建立稳固镍合作伙伴关系以加深小范围多边合作。
关键矿产对实现清洁能源转型至关重要，已成为各国竞争的焦点。绿色转型的全球竞争不仅关乎先进技术突破，也涉及供应链安全保障。印太地区不仅是实现全球供应链平衡的重要经济力量，更是开展全球竞争的关键战场。印度尼西亚拥有丰富的镍等矿产资源，韩国在电池制造领域技术领先，在加强本国关键矿产供应链保障、实现供给多元化以及拓展美西方市场准入等方面，印度尼西亚与韩国合作优势明显。
一、加强印太地区中强国家关键矿产合作的重要性
关键矿产是现代经济不可或缺的自然资源，可广泛应用于高科技设备、可再生能源技术、新能源汽车、国防系统及其他高端制造领域。目前，围绕低碳产业和可再生能源的竞争正日益激烈。关键矿产的供应高度集中在少数国家，加之大国间的竞争，地缘政治紧张局势加剧。这一现状引发了美国和欧盟等西方国家对全球供应链安全的担忧。中等强国在区域秩序中具有一定影响力和主导权，但不足以独立塑造全球规则和规范。对于高度依赖经济持续增长、贸易和投资的中等强国而言，动荡局势引发不安，关键矿产已成为大国博弈外溢效应的核心议题。
（一）关键矿产地缘政治紧张局势日益加剧
关键矿产通常是指对国家经济或安全至关重要，但易受供应链中断影响的矿产。随着全球关键矿产供应链两极分化加剧，这些矿产正成为关注焦点。关键矿产之所以“关键”，是由于矿产的开采和加工高度集中在少数国家，导致供应链面临因政治不稳定或贸易摩擦，尤其是美中紧张关系而中断的风险。电动汽车市场的快速增长进一步加剧了这一挑战，锂、镍等关键矿产的供应难以满足需求，可能造成给电池生产带来障碍。为应对供应链风险，各国正积极采取措施，确保关键矿产供应安全，并推动供应链多元化。
（二）印太地区正成为关键矿产地缘政治竞争的核心战场
一是印度尼西亚等中等强国面临中美双重挑战。首先，“关键矿产安全化”问题的核心是对于中国在全球供应链中主导地位的担忧。凭借对开采、冶炼及加工产业大规模投资，中国确立了自身在全球关键矿产生产领域的主导地位，控制了全球50%以上的电池金属产量，涵盖锂、钴、锰等对电动汽车及量子计算等尖端技术至关重要的元素。由于部分矿产具有军民两用特性，西方国家对此尤为警惕。其次，美国在国际规则下采取“双重标准”，通过包庇自身及其盟友的相关行为，进一步削弱了国际秩序稳定性。美国政府认为供应链韧性存在风险，并将中国视为潜在对手。美国将关键矿产视为经济安全问题，关切点在于维护自身高科技产业的领先地位，以及矿产在国防工业中的军民两用性。
二是印太地区是关键矿产地缘政治竞争的重要战场。印度尼西亚作为全球最大的镍生产国，是美西方国家推进关键矿产合作的焦点。该国拥有全球约 23%的镍储量，并通过实施原矿出口禁令、推动下游加工，提升国内产业价值链，积极谋求在全球电动车电池供应链中的核心地位。这一政策吸引了大量来自中国和韩国的投资者，他们希望确保自身电动汽车产业所需的镍供应，并进一步开拓印度尼西亚市场。
三是随着关键矿产竞争加剧，国际合作与竞争的新格局正在形成。一方面，各国正探索新的贸易和投资框架，以确保供应链稳定。例如，美国、欧盟和日本正与澳大利亚、加拿大、巴西等资源国展开合作，使其供应链多样化，以减少对中国的依赖。另一方面，非洲和拉美等资源丰富地区的地缘政治紧张加剧，大国正在争夺关键矿产的控制权。在这一趋势下，一些国家正推动供应链联盟，以在“志同道合”国家间构建稳定的供应体系。其中，“矿产安全伙伴关系”便是这一动向的典型案例。
（三）中等强国加强关键矿产合作具有战略意义
一是中等强国通过多边机构在全球治理中发挥关键作用。在讨论中等强国及其与大国的关系时，核心问题在于这些国家如何在国际体系中定位并发挥作用。印度尼西亚、韩国等中等强国通过多边机构在全球治理中发挥关键作用，充当秩序稳定者、协调者和规则倡导者。他们利用现有的多边平台影响国际秩序，而非与大国正面冲突。中等强国通过东盟等地区组织或联合国等全球机构建立联盟，以平衡大国的主导影响。
二是在大国竞争日益加剧的背景下，借助关键矿产资源和工业能力，中等强国正积极提升自身的战略地位。澳大利亚、印度尼西亚和韩国等国不再满足于被动夹在中美之间寻求出路，而是积极推动全球供应链安全对话。中等强国可在多边论坛中发挥关键作用，提升全球供应链韧性。
二、韩国和印度尼西亚现行关键矿产政策现状
（一）韩国
韩国虽然美国的盟友，但在对华政策上更倾向于务实态度。这主要源于其对中国的经济依赖。此外，对比日本对华“脱钩”态度，韩国的立场也相对温和。韩国政府公布了33种关键矿产，并将锂、镍、钴、锰、石墨、钕、镝、铽、铈和镧10种矿产列为战略关键矿产。韩国之所以高度重视关键矿产，主要是因为其在电池、半导体等高端制造领域处于全球领先地位，关键矿产被视为影响国家经济安全的重要资产。尽管韩国本土矿产资源有限，但其企业在电芯生产与封装等中下游加工环节具有竞争优势。
（二）印度尼西亚
与韩国不同，印度尼西亚相关部门对“关键矿产”这一概念知之甚少，只有部分涉外机构因与国际对接而有所了解。政府尚未制定全面的关键矿产战略，主要由不同部门各自制定和执行相关政策。现有政策更侧重技术层面布局，而非战略布局，且带有本土保护主义倾向，而非支持基于规则的国际秩序。政府干预力度较大，私企参与有限。对关键矿产供应链及经济安全并未受到足够重视。印度尼西亚现有关键矿产政策有五大支柱（见图1）。
一是发展政策。政府将关键矿产下游产业列为中长期发展计划的优先事项。发展目标是提高印度尼西亚镍资源的附加值，并在未来数十年内将印度尼西亚打造成为电动汽车枢纽。印度尼西亚政府不仅制定了《关键和战略矿产清单》，还在2025-2045年长期发展计划中详细阐述了“下游产业”发展的重要性。
二是投资政策。作为矿产资源丰富、但资本和技术不足的国家，印度尼西亚别无选择，只能吸引外国直接投资来实现下游产业的发展。自2018年起，印尼政府为16个先导行业的外资企业提供税收减免政策，包括与电动汽车或电子相关的行业。政府不仅简化了许可程序，还对为国家战略项目服务的冶炼企业建设新燃煤电厂给予豁免，旨在利用印度尼西亚丰富的煤炭资源，提高镍中间产品生产的经济竞争力，其代价是环保成本较高。
三是产业政策。印度尼西亚在各岛屿设立了矿产工业园区和专属经济区，冶炼设施更靠近实际的矿产开采点。目的是促进爪哇岛以外地区的经济增长，降低物流成本。然而，印度尼西亚政府更倾向于实施本土保护主义，而非遵循国际贸易秩序。印尼政府要求关键矿产最终产品制造企业必须满足当地含量要求，还鼓励国有银行为冶炼厂项目提供资金，并购买现有镍企业的股份。
三、加强印度尼西亚与韩国要在关键矿产领域合作的必要性
面对地缘政治紧张局势，在环境转型政策推动下，关键矿产供应链安全的重要性日益突出。作为印太地区的中等强国，印度尼西亚和韩国有必要协调彼此的关键矿产战略，开展多层次合作。但同时，两国也面临着相似的结构性挑战。
（一）两国合作面临结构性挑战
作为中等强国，印度尼西亚和韩国均承受着美国产业政策回归，特别是《通胀削减法案》的压力，同时，也面临着与中国不断加剧的紧张关系，特别是在关键矿产供应链方面。
韩国：韩国在美国的电动汽车和电池制造领域投入了巨资，现代、LG新能源和SK On等企业承诺投资数十亿美元在美国建设电动汽车和电池工厂。在一定程度上，这得益于《通胀削减法案》为清洁能源项目、电动汽车生产和电池制造提供的补贴和税收抵免。美《通胀削减法案》计划在未来十年内投资3690亿美元应对气候变化，这式美国有史以来最大的清洁能源投资。该法案通过税收抵免和补贴支持可再生能源发电、电动汽车和其他绿色技术，目标是到2030年将温室气体排放量较2005年水平减少约40%。
印度尼西亚：一方面，印度尼西亚的镍冶炼产能大多由中国企业掌握，包括合资和直接控股企业。而美国对华强硬这一趋势不可逆转。对于使用中资冶炼设施在印度尼西亚生产的电池组件，根据《通胀削减法案》的规定，在美国市场准入方面将遭遇困难。为了最大限度地利用该法案提供的税收抵免，美国车企和电池制造商可能会从中国参与度较低的国家寻找替代的镍来源。印度尼西亚镍产业在吸引西方企业外国直接投资方面就会丧失竞争力。此外，随着需求扩大，中国企业可能还会继续扩大在印度尼西亚镍产业的布局，进一步强化印度尼西亚对中国资本和市场的依赖。另一方面，美国建立了“矿产安全伙伴关系”，旨在通过减少对中国主导供应链的依赖，实现镍等关键矿产供应的多元化和安全。印度尼西亚并非“矿产安全伙伴关系”的成员国，这意味着其镍资源未能完全纳入美西方保障矿产供应框架。印度尼西亚可能会面临来自美国及其联盟的压力，会被要求开展更多关键矿产领域的合作、寻求多元化，而不是仰仗中国在其产业中的深度布局。
译自：
Middle Power Collaboration on Supply Chain of Critical Minerals in the INDO-PACIFIC: Case Study of Indonesia and South Korea,November 2024 by the Center for Strategic and International Studies (CSIS)
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来源丨赛迪智库材料工业研究所
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