悉尼市2025年发布面向未来10年的《2025–2035经济发展战略》（Economic Development Strategy 2025-2035）中长期规划，该战略作为城市中期经济发展战略，延续《可持续悉尼2030-2050》的总体愿景，基于对外部环境多领域变化的研判，以“空间导向”的经济发展思路，围绕全球、国家、城区、社区四层次空间维度的经济发展策略，设定了多层次经济功能联动发展的规划框架与实施路线图，以期达到创新驱动增长、可持续发展、包容性发展，以及高水平城市体验的四重目标。该经济战略的规划理念与举措体系，对于中国国际化城市的中长期经济规划的制定与实施，具有借鉴意义。
「悉尼经济转型的驱动因素与战略核心思路」
悉尼作为澳大利亚的经济引擎城市，以26平方公里的市辖区面积，创造了超过1420亿澳元，占澳大利亚GDP总量6%的经济产出。悉尼的经济结构以金融保险（440亿澳元）、专业服务（280亿澳元）等知识密集型产业为主导，汇聚了全澳三分之一的顶级上市公司总部，拥有南半球排名第一的创业生态系统，是全球瞩目的宜居和投资目的地之一。然而，外部环境的重大变化促使悉尼高度关注未来10年影响城市经济长期繁荣的深层结构性挑战与不确定因素，以之为基础，引导新一轮中长期经济发展战略的制定。
（一）中长期发展的驱动变革因素
悉尼经济战略识别了四大变革驱动因素，这些因素兼具风险与机遇，是该市城市经济发展设定的重要起点。
1、气候变化构成生存性与经济性双重威胁。澳大利亚与自然灾害相关的保险理赔额已升至每年30亿澳元，气候变化预计将直接冲击作为关键产业的旅游业生产率。同时，悉尼的绿色就业占比仅为3%，显著低于其他全球城市约7%的水平，显示出其在绿色经济转型上的滞后。然而，危机中也蕴藏着机遇，循环经济在澳大利亚每年潜在收益可达230亿澳元，悉尼在2024年全球目的地可持续发展指数中的排名也从第29位跃升至第10位，表明其具备成为全球净零创新枢纽的潜力。
2、不平等加剧侵蚀社会根基与经济活力。悉尼住房被长期视为“难以负担”，每年因通勤时间延长、创新活力下降和青年人才外流导致的生产率损失高达约100亿澳元。2020年，澳大利亚的收入基尼系数在经合组织国家中排名第14，不平等程度较高。在市域内部，17%的原住民居民处于失业求职状态，而非原住民居民的这一比例仅为4%，结构性不平等凸显。此外，自2011年以来，悉尼已失去超过17万平方米的创意产业就业与生产空间，约2000名创意工作者流失，城市多样性面临挑战。数字鸿沟同样不容忽视，全国高达20%的城市人口面临数字排斥。
3、生产率放缓与创新协同不足制约城市发展动能。在经合组织（OECD）国家159个主要城市经济体中，悉尼的整体生产率排名第89位，与澳大利亚的经济地位不相匹配。悉尼全球创新生态系统排名从2016年的第16位下滑至2023年的第20位。尤为突出的是，澳大利亚大学科研实力全球排名第7，但企业与高校的协同创新仅排第32位，科研成果商业化能力薄弱。人才吸引力也在下降，2022年全球城市人才竞争力指数中，悉尼从2017年的第12位跌至第31位。技术应用层面，2023年仅有44%的澳大利亚企业在运营中部署了人工智能。
4、全球经济不确定性与居民行为变化重塑城市空间需求。地缘形势紧张与利率上升导致35%澳大利亚企业对短期经济前景预期悲观。后疫情时期工作模式改变，使2024年悉尼市中心办公楼占用率仅恢复至疫情前的77%。夜间经济虽在增长，但仅51%的女性居民表示在夜间外出场所感到安全，公共安全仍是重要关切。与此同时，城市使用方式也呈现新趋势：周末市区人流量创历史新高，比疫情前高出15%-30%；2023年，超过21%的国际游客参与了原住民文化活动，高于2019年的16.8%，体验式、深度化的需求日益增长。
（二）战略应对的核心理念
面对上述复杂挑战，悉尼经济发展战略的应对思路并非零敲碎打，而是呈现出系统性和前瞻性的特征。该战略是在充分肯定城市经济韧性与成功的基础上，对其结构性脆弱性的一次主动和全面的回应。其战略体系在于通过创新、绿色、包容、体验四位一体的发展路径，并依托精细化的空间治理，确保悉尼在充满不确定性的未来十年中，继续保持其全球领先经济体的地位。其核心理念可以概括为以下几个方面。
1、以创新驱动转型，锁定高价值增长。悉尼明确将创新作为经济发展的核心引擎，不仅目标设定上要求70%的新增就业来自知识与创新密集型产业，更在行动上注重连接大学、研究机构与产业，促进科研成果转化，培育初创企业生态。
2、可持续性是抵御风险与捕捉机遇的关键。悉尼将应对气候变化和推动循环经济转型内化为经济竞争力的一部分，旨在通过发展绿色产业、推广可持续实践，既降低经济面临的物理和转型风险，又抢占全球绿色科技和市场的新高地。
3、包容性增长是经济韧性的社会基石。悉尼市政当局充分认知严重的不平等最终会反噬经济繁荣。因此，经济发展战略注重解决住房可负担性问题、促进公平就业、支持原住民和社会企业发展作为战略支柱，旨在确保经济增长的成果被更广泛地分享，从而维持社会和谐与稳定。
4、注重城市“体验”的重要作用。悉尼将体验之城作为城市成功的重要标准，注重城市的24小时活力、多元文化、丰富活动和宜人公共空间体系的打造。其关注的方向包括：支持本地企业创新，应用新技术；认可并融入原住民文化，使其成为城市体验的核心；珍视并彰显各城区的个性独特魅力。
「悉尼经济发展战略的主要框架与主要目标」
作为中长期经济发展规划，悉尼《2025-2035经济发展战略》构建了一个层次清晰、目标明确、相互支撑的战略框架。该框架以愿景为核心，以具体的成果领域定义成功，并通过“空间导向”（place-based approach）的实施模型，将宏大目标分解为可操作的行动。
（一）核心愿景与战略方向
悉尼2035经济战略的总体愿景为：打造全球领先的经济体，释放创新能力，实现可持续发展与包容共享，并提供卓越的本地体验。这一愿景概括了悉尼对未来经济的核心定义，即城市经济是全球化的、创新驱动的、环境可持续的、社会包容的，并且能为民众提供高质量的生活体验。
为实现这一愿景，战略确立了四个关键的目标成果领域，构成了战略实施的主要方向。其一，可持续。注重向净零排放和循环经济转型，以降低经济风险并创造新的就业机会。其二，包容。注重确保公平地参与和分享城市的繁荣。其三，创新。注重拥抱新思想，以支持城市竞争力和韧性。其四，体验。为文化丰富、多元且安全的城市注入活力。上述四个关键领域并非割裂，而是相互交织、彼此强化的有机整体。例如，创新可以推动可持续技术发展，包容性增长能营造更和谐、更有吸引力的城市体验，而卓越的体验又能吸引全球创新人才。
（二）重点领域推进目标与量化目标
悉尼经济战略为四个关键成果领域设定了具体的“成功标准”（Defining Success），作为其各领域推进的重要目标。
1、可持续方面，悉尼着力成为可持续投资与净零创新的全球枢纽，并带动绿色岗位增长。具体表现为在净零转型中展现领导力、扩大对绿色经济的投资与创新、支持本地企业完成绿色转型等。
2、包容方面，悉尼着力成为一座繁荣城市，人人都能平等参与并共享发展成果。具体行动包括增加社会与可负担租赁住房供应、消除就业障碍、支持原住民和社会目的型企业发展等。
3、创新方面，悉尼着力成为人才与创意的汇聚地，并以创新驱动经济全面转型。具体表现为悉尼定位为吸引全球人才与投资的热土、鼓励产业与企业集聚、支持初创企业等。
4、体验方面，悉尼着力成为一座体验之城，拥有24小时活力、多元文化、丰富活动和宜人公共空间。这体现在认可并融入原住民文化、珍视每个本地区域的独特魅力、支持本地企业创新以提升体验等。
同时，悉尼将就业目标作为经济发展的核心量化目标。其目标为，到2036年，在悉尼市辖区内新增约20万个工作岗位，并确保其中70% 集中在知识和创新驱动型产业（包括金融、专业服务、ICT、创意产业、高等教育与研究等）。同时，保障型就业的比例需显著提升。这一目标鲜明地体现了该市战略以创新引领经济转型的决心。
（三）“空间导向”的经济发展框架
悉尼经济发展战略的制定摒弃了“一刀切”的政策模式，在考察城市经济发展的趋势与特征的基础上，悉尼市政当局认为，虽然部分经济活动可以在线完成，但绝大多数经济互动仍发生在具体的地理空间，并受到规划、交通、住房、公共空间、文化乃至社区活力等多种因素的综合影响。因此，其“空间导向”的经济规划方法的核心，是将复杂的经济问题放到具体的城市空间中，以从全球城市到本地街区的多层次空间视角进行观察和理解，从而制定出更精准、更有效的干预措施。据此，战略提出了一个四层级的行动框架，以落实其愿景与目标：
1、全球悉尼（Global Sydney）层次。聚焦于在国际舞台上推广悉尼，使其成为世界最佳居住、工作、学习、游玩、创作与投资地之一。行动侧重于全球营销、吸引人才与投资、举办国际盛事、展示原住民文化等。
2、澳洲经济心脏（Australia’s economic heart）层级。充分认知悉尼经济对澳大利亚的重要作用概念，致力于通过更紧密的连接与协同，带动大悉尼、新南威尔士州乃至澳全国的经济、环境与文化成果。行动侧重于区域交通连接、可负担住房供应、技能培训、循环经济基础设施等。
3、特色产业片区之城（City of distinct precincts）层次。悉尼的经济优势体现在其多个高密度、专业化的产业集群中。此层次行动旨在串联各具特色的产业片区（如金融核心区、科技中心、创意区等），通过提升片区环境、促进内部协作来驱动创新与生产力。
4、本地活力社区层次（Strong local neighbourhoods）。悉尼城市的经济脉动源于日常的街头生活。此层次行动旨在支持包容的本地机会，培育真实社区与充满活力的高街（High Street）经济，确保经济增长“自下而上”发展，提升区域活力与包容性。
这一框架的独特之处，在于强调“本地”与“全球”经济空间的深度互联，其认知的基础在于，若商业街衰落或本地不平等加剧，悉尼作为全球城市的形象与体验也会受损。这一框架为城市决策者提供了一个整体性视角，以确定其多层次经济目标的达成路径需要关注的特定空间尺度，以及关键性参与群体。
「悉尼推进经济发展战略的主要实施行动」
为确保战略从蓝图走向现实，悉尼市政府规划了详尽的实施路径，围绕四个空间层级和赋能流程，共提出了33项具体行动，并确立了8个旨在破解系统性难题的“动能项目”。这些行动相互关联，共同构成了一个动态的行动体系。
（一）全球悉尼层面
该层面的核心是提升悉尼的国际吸引力与竞争力，主要行动包括：
1、文化赋能。承认并展示原住民及其文化与历史，并将其深度融入悉尼的游客和居民体验中，如通过亚纳鲁拉拿（Yananurala）步行道等项目和“致敬原住民”焰火等活动。
2、事件营销。投资并利用重大活动、节庆与商务会议（如悉尼跨年烟火、Vivid Sydney、SXSW悉尼亚太站等）向全球推广悉尼及其价值观，这些盛事不仅带来直接经济收益，更是展示城市创意才华的全球舞台。
3、提升游客体验。与合作方共同打造世界级游客服务，深化访客在悉尼的体验，推动旅游业向高质量、可持续发展。
4、连接创新生态。与新南威尔士州政府合作，提升悉尼科技中心城区（Tech Central）科创区域的全球影响力，促进城市创新生态的国际化链接水平，以吸引并留住企业、人才和投资。悉尼市政府投资3100万澳元，支持Greenhouse等气候科技中心建设，确立悉尼在气候行动领域的全球地位。
5、留住国际学生人才。通过市长国际学生欢迎会及社会领导力项目，帮助超过20万名国际学生更好地融入城市生活，将国际留学生视为未来人才和技能的重要来源，巩固悉尼作为全球留学目的地的声誉。
6、展示绿色领导力。展示悉尼在净零排放领域的全球领导力，并鼓励对可持续金融产业有利的投资。悉尼市政府牵头建立“可持续目的地伙伴关系”项目，组织40多家酒店、会展中心、文化机构与旅游组织，共同承诺环境行动，提升悉尼作为国际领先可持续目的地的声誉。
（二）澳洲经济心脏层面
此层面行动关注悉尼与更广泛区域的协同发展，主要行动包括。
1、强化区域连接。以《悉尼中央区规划战略》的实施为核心，通过悉尼地铁等重大项目，提供清洁、高频、可靠且安全的公共交通选项，强化与大悉尼地区及新南威尔士州的连接，使市中心的工作和机会更易通达。促进西区地铁延伸至东南部的泽特兰和新南威尔士大学，通过将市中心与领先的健康和教育机构连接起来，进一步支持经济增长和生产力。
2、解决住房危机：通过《本地住房战略》，采用规划、土地优惠、开发商贡献、流程简化等手段，力争到2036年新增5.6万套住房，并设定包容性目标：7.5%的私人住房为可负担住房，7.5%的所有住房为社会住房。同时倡导州和联邦政府层面的政策改革。
3、规划竞争力场所。通过《悉尼中央区规划战略》等20年蓝图，释放近300万平方米的就业楼层空间，规划经济竞争力强、具韧性的经济区域，打造优质工作空间及配套基础设施，巩固悉尼中央商务区作为澳大利亚经济心脏的地位。
4、弥合技能缺口。与教育机构、产业及社区组织合作，提供包容的职业路径并弥合技能缺口，为未来经济储备人力资本。
5、支持创意产业。合作建立可持续机制，为创意产业锁定可负担且适配的生产空间，保护并壮大作为城市创新和体验经济命脉的草根创意力量。保护和壮大草根和小型创意产业，以多样化的剧院、工作室和受补贴的艺术空间组合，支持本地文化生产。以规划和制度管理改革手段支持创意行业发展，举办举办本地大型活动，展示本地内容。
6、推动绿色与循环经济。推动零碳及循环经济市场成长，充分运用城市购买力大规模推进绿色倡议，购买来自新南威尔士州地区风能和太阳能发电场的100%可再生电力，使城市运营排放量年均减少了24000吨。倡导在大悉尼建设循环经济基础设施，提升资源回收水平，为本地企业创造新商机并降低成本。
7、定向企业支持。针对原住民企业、社会企业和社会目的型企业提供定向支持，促进经济多元化与包容性。
（三）特色产业片区之城层面
此层面行动针对悉尼海港片区、市中心北区、市中心南区、科技中心西区、东部创意片区、皮尔蒙特、娱乐与康体片区、南部企业区等八个特色城区的产业，分别制定了精准的经济指引，并辅以跨城区的协同行动。
1、提升城区物理环境。加大对公共空间、步行与骑行网络的投资，提升安全与移动体验。其标志性项目是将乔治街转变为行人友好的林荫大道，并计划将轻轨延伸至科技中心和绿色广场。
2、促进产业集聚与创新。突出发展具有显著产业专长的区域，结合创业生态系统的构建，提供可负担的办公与活动空间，促进各区域产业的跨领域协作。
3、试点前沿政策。在各城区试点零碳与循环经济创新，推动娱乐、噪音与酒类法规改革，为夜间经济和创意活动创造更灵活的环境。
4、探索新模式。探索社区财富建设模式，培育多元、包容、本地化的企业群体。该模式围绕建设社区成长型经济、渐进式采购、公平就业、社区土地与资产利用、本地化金融五大原则，旨在使经济发展成果更公平地在社区内部得到分配。
此层面聚焦于提升基层社区的经济活力，主要行动包括。
1、激活高街（High Street）与本地商圈。强化本地特色与高街吸引力，通过“悉尼街道”计划等活动激活街道，计划每年在萨里山（Surry Hills）、皮尔蒙特（Pyrmont）、达令赫斯特（Darlinghurst）、红坊（Redfern）、禧市（Haymarket）、格里布（Glebe）、波茨角（Potts Point）等地举办本地美食零售与免费演出节庆，以期带动本地消费增长10%以上。大力推广户外餐饮，推动户外餐饮快速、灵活审批规则落地，计划每年新增数百个户外餐位，显著提升街道活力。
2、塑造包容性就业环境。消除就业障碍，促进公平就业。市府与公共、私营机构多主体共同推进“包容能力雇主网络”项目，致力于提升残障人士长期就业机会。借助该网络共建无障碍职场，共享数据、评估进展，并推动更多组织改善残障人士就业环境。实施原住民劳动力战略，增加原住民招聘与留任。
3、支持创业与小企业。以节庆、知识分享、网络搭建和实验文化培育创业氛围。通过“商业加速器”等项目提升本地企业技能，支持企业创新，并促进人工智能等新技术的应用。推进“椅子进广场”项目，每天在城市主要广场摆放桌椅，提供免费、包容的休憩方式，支持周边商家，并使广场空间成为市民探索新空间的起点。
4、赋能社区机构。发挥图书馆作为社区锚点的作用，提供终身学习、技能培训和创客空间。通过资助项目支持社区和商业的好点子落地，支持气候科技节、循环经济实验等典型项目的实质性推进。
6、保障社会服务。投资早教与托育，通过补贴场地或直接运营，提供学前班、长日托、临时托与课外托管，发挥地方政府在幼教领域的重要作用。以儿童友好型服务支持经济增长、社会包容与性别平等。
「对中国城市中长期经济规划的启示」
当前，中国城市正普遍面临经济增长动能转换、社会结构深刻变化、资源环境约束收紧等挑战，亟需探索高质量、可持续、包容性的发展新路径。悉尼经济战略2035以其创新理念和务实的做法，为中国城市的中长期规划提供了多方面的启示。
1、构建“全球职能”与“本土集群”协同的“双循环”城市发展新范式。悉尼战略清晰地展示了国际化城市的“双循环”发展思路。其“全球悉尼”层级积极融入全球创新网络与要素市场（外循环），而“特色产业片区”和“活力本地社区”则致力于打造充满韧性与活力的本土经济集群和社区网络（内循环）。二者并非割裂，而是通过“澳洲经济心脏”这一层级进行高效衔接与能量交换。中国城市在规划中，应超越单纯追求“国际化大都市”表象的阶段，更深入地思考如何培育具有全球竞争力的本土产业集群（如深圳的科技、杭州的数字经济），同时通过精细化治理提升本地生活品质与社区活力，形成“本土集群支撑全球职能，全球职能反哺本土发展”的良性闭环。
2、规划理念从“产业规划”升维至“人本-空间-经济”的体系协同。悉尼经济战略2035规划注重以人为中心的规划理念，诸多举措注重提升城市居民和访客体验，并将福祉与机会公平作为规划的出发点和落脚点。同时，悉尼深刻理解并强调经济活动的空间属性，将经济战略深度嵌入城市空间结构，通过优化空间资源配置来提升经济绩效。中国城市经济规划传统上更为侧重以产业门类为核心的规划思路。可借鉴悉尼的规划经验，注重经济、空间、人文等多元目标平衡的经济规划，将绿色、包容、创新与体验置于与发展速度同等重要的地位，追求城市发展综合价值最大化。
3、经济规划与“空间导向”的多尺度、精细化空间治理模式相结合。悉尼经济战略规划在纵向上注重从“全球定位”到“本地活力”多层次空间的上下贯通，在横向上则注重“片区经济”精细化运营。中国城市可借鉴悉尼的“四层空间尺度”框架，构建更具精准性的经济治理体系，在都市圈、城市、功能区、社区等不同尺度上，明确其经济功能定位和发展重点，在城区经济功能方面借鉴悉尼划分七大片区一样，识别和培育本市具有特色和潜力的产业功能区，量身定制规划指引、基础设施配套、产业政策和环境营造策略，促进产业集群的形成和升级。
4、以绿色经济作为城市核心增长引擎，实施主动引领型政策。悉尼规划思路表明，绿色转型是经济增长的新源泉而非负担。中国城市可借鉴Greenhouse模式，由政府在关键区位规划建设绿色技术孵化器和加速器，聚焦本地有优势的细分领域（如新能源、储能、循环技术、碳捕捉等），打造具有全球竞争力的绿色科技枢纽。同时，借鉴悉尼的绿色采购经验，发挥公共部门的“首购”与“示范”作用，将市政工程、公共机构的需求导向绿色产品和服务，为初创企业提供重要的初始市场，撬动更大规模社会绿色投资。
(本文来自《国际城市发展报告（2026）》总报告。本文基于悉尼市2025年发布的《Economic Development Strategy 2025-2035》开展介评，并就其对于中国城市经济规划的借鉴价值予以分析，特此致谢。）
