当前，全球生物医药技术迭代加速，跨国合作成为突破关键技术、共享研发资源的核心路径。北京亟需构建更高水平的对外开放政策体系，通过深化制度型开放，破除体制机制壁垒，吸引全球创新要素汇聚，推动本土企业融入国际创新网络。本研究旨在分析北京生物医药产业开放现状与瓶颈，借鉴先进经验，提出系统性政策建议，助力北京建设具有全球影响力的生物医药创新策源地，为首都高质量发展注入新动能。
一、政策对比分析
深圳、上海、江苏等地相继出台生物药相关政策与法规条例，推动本地区生物药产业快速发展。整体来说，一类是药物上市促进政策，针对药物上市的各个流程给予支持，涉及创新研发、产业化落地、临床试验、药物上市、国际化应用等方面；另一类为产业环境配套政策，包括产医融合、区域协同、知识产权、检验检测等方面。本研究主要围绕“一链一策”开展第一类政策的梳理和总结，且政策方向的梳理划分为围绕产业发展的共性政策和体现地区特色的个性化政策。
产业共性化政策
1.对生物药创新研发给予高额奖励
生物药产品创新能力较为欠缺，临床级病毒载体、高表达细胞株、大规模细胞培养工艺等一批关键技术亟待攻关，北京、深圳、上海、江苏等城市均把支持生物药开展临床试验作为政策的主要发力点给予重点支持，并不断完善国内临床环境，建立医疗机构伦理协作审查工作机制，推进临床研究支撑平台建设等。例如上海市于2022年10月出台《上海市加快打造全球生物医药研发经济和产业化高地的若干政策措施》针对在国内开展Ⅰ期、Ⅱ期、Ⅲ期临床试验1类生物制品，按照不同临床试验阶段，最高分别给予500万元、1000万元、3000万元资金支持；北京市支持企业加大研发投入，给予最高200万元支持；深圳市于2022年7月出台《深圳市促进生物医药产业集群高质量发展的若干措施》，对抗体药物、基因药物、细胞产品、多肽药物等“卡脖子”核心技术攻关和重大产业项目，最高给予3亿元支持。
2.培育壮大创新型领军企业
生物医药产业高技术、高投入、高附加值、多学科交叉的特点，决定了它聚集化发展的特性，大型企业凭借其全球化的临床试验能力、药品注册能力和营销推广能力，能够快速推动创新产品上市，助推产业发展。支持企业总部及研发中心落地、发挥“链主”企业对产业链的领航作用也成为更多省市政策支持的关键点。如上海市盯链主抓龙头，对新引进重点领域总部企业，给予总额不超过8000万元的资金支持。北京市昌平区在房租方面给予新引进企业补贴；苏州市支持行业龙头企业做大做强，推进企业兼并重组，给予不超过1000万元的资金支持。
3.重视CXO等公共服务平台建设
由于新药研发成功率低，药物研发效率低与制药企业研发投入高之间形成矛盾，加之新药研发固有的风险和复杂的生产要求，制药企业纷纷转向“轻资产”模式，即通过CXO实现在药物发现、临床前及临床开发、商业化等阶段的降本增效，各省促进CXO行业迅速发展，建立和发展新药研发加速平台，提高药物研发的效率与成功率，对CMO/CDMO服务平台建设给予支持，如深圳市加快建设合同研发机构（CRO）、合同定制研发生产机构（CDMO）、药物非临床安全性评价机构（GLP）等重大产业公共服务平台，按项目总投资的40%予以最高不超过5000万元的资助。
4.强化空间资源配置保障
园区是生物医药产业发展的集聚平台，是主动吸引和承接国内外产业转移的重要载体，生物医药园区在发展过程中，都面临着产业快速增长，但土地资源局限的“卡脖子”难题，导致企业后续发展空间不足，优质产业化项目无法落地等问题，空间承载能力是生物药产业发展的重要保障，空间扩容潜力很大程度上影响着产业的发展潜力。主要城市普遍把保障产业用地指标，有序提升产业空间承载能力作为保障产业发展的着力点。如江苏省将生物医药产业园和重点生物医药企业生产、研发用地均纳入工业和生产性研发用地保障线范围；北京市支持建设符合生物医药生产特点的标准厂房、定制厂房，构建覆盖初创期、成长期、成熟期全阶段的空间供给；深圳市优化生物医药特色园区土地政策，鼓励产业用地混合利用，保障生物医药产业用地指标，并纳入主管部门逐年考核。上海市扩大产业用地多用途混合利用试点，对于优质生物医药和生命健康产业类项目，工业用地按20～50年弹性年期出让，并给予用地评估价七折支持。
5.加快全产业链国际化发展步伐
随着我国研发创新能力逐渐得到国际市场的认可，生物药融入全球大环境之中的趋势愈发明显，本土企业也逐渐走向国际化竞争平台。各省在鼓励药物产品获得国际化认证的同时不断完善通关便利，保障创新要素、关键材料等资源的跨境流动，推进产业国际化发展。如深圳市一方面支持创新药品开拓国际市场，申请国外注册认证并销售，给予不超过1000万元资助，另一方面推动研发用物品及特殊物品通关便利化建立跨境科研物资正面清单与“白名单”，简化手续加快通关速度；北京市引进国际中介服务机构、国际检测认证机构，构建国际化产业服务体系；上海市鼓励企业开展国际交流与合作，支持主动参与国家层面的国际标准制定，建立研发用物品进口多部门联合评估和监管机制，并针对出口规模首次达到100万美元以上，给予最高不超过200万元补贴。
总体来说，北京与外省市在生物医药产业基础保障、产业发展壮大等领域均提出不同幅度的支持政策，上海、深圳等对生物药支持力度大、支持方向准，但北京也提出加强生物医药与智能装备、生命科学与信息技术、医疗健康和互联网等关键技术融合机制建设，推进产业跨界技术成果转化等创新措施。各省市在生物医药的支持政策上既符合生物医药行业发展特性，也充分强化了对产业发展的要素资源保障。
地区个性化政策
1.创新金融对行业的支持方式
除设立生物医药产业基金，助推生物医药产业基础研发、技术攻关、成果转化、重大项目建设外，主要省市也创新金融工具，加大金融支持力度。如深圳市支持生物医药企业从合作银行申请贷款，根据实际支出利息给予不超过500万元资金补贴；上海市给予生物医药中小微企业保费补贴的同时，充分发挥资本市场、政策性担保基金作用，支持开展“新药贷”等金融产品创新试点。江苏省积极探索知识产权证券化等融资新模式，支持国有创投企业对生物医药投资项目进行跟投，鼓励相关保险机构提供临床试验责任保险、生物医药产品责任保险等定制化综合保险产品，并根据保费给予资助。
2.重视知识产权护航产业高质量发展
生物药产业科技含量高，投入资金大，对于知识产权有较强的依赖性，国外多家企业筑造专利护城河，获得部分细分市场独占权，制约国内部分领域技术突破，主要省市采取不同措施，加强知识产权协同保护。如江苏省面向生物医药产业相关企业提供专利快速审查、快速确权、快速维权“绿色通道”，支持组建高价值专利培育示范中心并给予奖励。上海市在建立知识产权快速协同保护机制基础上，一方面在上海技术交易所开设“生物医药专板”，开发生物医药里程碑式付款的交易服务产品，逐步探索建立专利开放许可转让制度，另一方面鼓励搭建跨组织的企业知识产权建设与保护协作组织，建立上海药品医疗器械产业专利数据库，促进知识产权向现实生产力转化，助推优质企业参与国际竞争。
3.加大对新产品推广应用力度
生物药的诸多产品属于新型药物，为扩大产品应用推广，优化产品采购应用环境，主要省市充分利用政府“领跑者、排头兵”的示范作用，采用带量采购、纳入医保等方式，促进产品示范应用，扩大临床覆盖面，快速且有效地使相关产品质量层次提升，全面提升产业发展动力。上海市积极推荐已上市细胞治疗创新产品进入国家医保药品目录和“沪惠保”等惠民型商业医疗保险。发挥多层次商业医疗保险作用，推动本市企业、商业保险公司及医疗机构等共同合作探索分期付费、按疗效付费等创新支付模式；苏州市优化创新药品进入医院的招投标等采购流程，积极帮助推动生物类似药进入医保目录；江苏省制定实施创新产品的首购首台套支持政策，加大创新产品首购力度，提高政府采购份额，给予最高不超过3000万元的资金支持。
4.强化关键材料供应保障
生物药企业依赖全球供应链生产药物，我国研发材料、设备仪器、试剂耗材供应链存在明显薄弱环节，药物的研发和生产面临挑战，江苏省针对生物医药关键原材料、高端辅料、重要耗材等市场需求，选择有条件的地区，布局建设生物医药关键材料绿色高效生产基地，采取专项安全评价、专项环境影响评价、专门药审服务、专人驻点监管等工作机制，为生物医药企业提供小批量、低成本、定制化的关键材料供给，积极保障生物医药产业供应链安全可靠。
5.优化生物医药环境准入管理
生物医药研发、制作的过程中会产生医疗废品，部分原料、中间体也具有毒性，存在一定环境污染，为保障产业高质量发展，主要省市从多角度优化生物医药环境准入管理，增强园区专业化环保管理能力，如上海市对规范化收集、分类、暂存及处置危险废弃物企业给予补贴，降低中小生物医药企业污染治理成本；深圳市鼓励园区加大配套污水管网、固体废物集中收集处置设施、环境监测、环境风险应急防控、环境信息化等方面的投入，建设生物医药危险废物存储设施，资助最高500万元，提高污染防治集中化、专业化水平。
二、北京市生物医药产业对外开放政策存在问题
一是负面清单相关条款缺少权威定义。自2007年以来，外商投资的市场准入管理文件从《外商投资产业指导目录》演变为《外商投资特别管理措施（负面清单）》，尽管文件历经7次修订，此项关于禁止投资干细胞、基因诊疗技术的条目一直沿用，未进行细化、更新。但近年来生物医药领域技术快速发展，技术路线、产品越来越丰富，对禁止投资的实质内容，缺少权威管理部门的具体释义，导致外资企业进行基因相关的业务规划、临床试验、注册上市、生产销售等过程中存在合规风险和不确定性。一方面，外资企业全球总部认为有负面清单限制，若将基因相关的产品和技术全球研发在中国子公司布局，可能存在合规风险，因此将中国排除在外；另一方面，已有外资企业尝试申报基因诊疗技术相关产品，并已获得卫生健康、药品监督、人类遗传资源等国家管理部门批准，进入临床试验阶段，预计未来1-2年内可申请产品上市。
二是技术与产品存在交集，不利于监管。国家试点放开的是基因诊疗技术，不含人体干细胞技术。无论国家管理文件还是国际行业惯例，对基因诊断和治疗技术无统一、权威定义，且在管理过程中按照药品还是技术管理也尚未形成定论。实践中，业界通常合并表述为细胞与基因治疗（简称“CGT”）。CGT产品有体外基因治疗（如细胞疗法，通过基因修饰技术，对患者细胞进行生物学特性改造后再输回体内）、体内基因治疗（产品注入患者体内，在基因水平上干预基因表达、修正）。目前，我国基因治疗产品遵循传统药品双轨制监管方式，即国家卫健委负责监管由研究者发起的临床试验（IIT）和批准后的临床应用环节；国家药品监督管理局负责产品的安全性、有效性审查、临床试验审批和新药上市许可申请。
三是基因治疗产品具有个性化、高风险、样本少等特点，需完善药品审批路径。基因诊断与基因编辑不同技术路线的成熟度和风险等级存在较大差异，应有更细化的分级分类监管标准。例如：体内基因转移类技术产品，如腺相关病毒（AAV）已有多款产品上市，技术相对较为成熟，在真实世界数据支持下，应进一步提高药品评审效率，鼓励全球同步研发。体内、体外基因编辑类技术产品风险性相对较高，可在经过严格审评后批准全球同步研发。
四是试点参与主体有限。经初步摸排，本市自贸试验区范围内有参与意愿的企业约10家左右，包括强生制药（顺义区）、安斯泰来、赛诺菲（朝阳区）、科兴中维（大兴区）、博尔诚、予果生物（经开区）、睿愈生物、华夏英泰、津渡生物（昌平区）、树递细胞（通州区）。上述企业已开展涉及核酸产品（siRNA、ASO、mRNA）、体内基因转移类技术产品（AAV）和体外基因编辑细胞技术产品（CAR-T）等技术研发，产品大多处于临床前研发阶段。诺华、礼来等参与意愿强烈的企业，虽已在国内进行基因技术相关产品临床试验，但未在自贸试验区布局。
五是尚处于职能调整磨合期。在基因诊疗药物的研发、生产等经营活动中，涉及人类遗传资源的获得和使用。国家层面人类遗传资源管理工作主责部门由科学技术部调整为国家卫生健康委员会。目前，本市人类遗传资源管理职能仍在市科委，未划转到市卫生健康委。
三、北京细胞与基因治疗发展对外开放政策建议
加强统筹布局，提升研发水平
集中力量支持基于新机理、新靶点的全球首创产品开发，减少过度集中在热门靶点上开发的情况。加快生物新药创制及生物制药原材料和工艺设备全链条攻关，特别在产业化关键技术、商业化大生产的核心设备和关键材料等方面加大支持力度。积极开展高端创新药国际科技合作，加强海外尚未上市的生物创新药早期产品和创新技术的引进与合作，积极加入国际协同创新组织，建立资源共享新药开发模式，实现药物全球同步研发。
疏通政策堵点，会聚高端人才
进一步加大生物医药领域人才引进力度，加强抗体药、细胞及基因治疗等领域产业人才梯度储备，加大对高端生物医药人才及团队落户指标的支持力度，特别是对重点企业有所倾斜。改革落户程序，解决高端人才在京工作的后顾之忧。对海外引进人才制定量体裁衣的特殊政策，对他们安家置业、子女教育等给予照顾。
发挥市场拉动作用，走好政策“最后一公里”
增加北京药品阳光采购平台申报主体，使以上市许可人方式生产的药品进入北京医疗机构，解决生物药药品在京上市后进入医院和医保难、慢的问题。进一步完善多层次医疗保障体系，建立灵活的商保机制，动态调整健康险支持的药物目录，对本市药企创新产品给予商保政策扶持和鼓励。
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编辑 | 么大为
审核 | 马 俊
