党的十八大以来，我国城市发展取得历史性成就，新型城镇化水平与城市发展能级显著提升。时隔十年，2025年7月14日再次召开的中央城市工作会议深刻指出，当前城市发展已从大规模增量扩张转向存量提质增效，这一转型为国资国企改革提供了广阔的实践舞台。作为城市建设的主力军，国资国企在参与“创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧”的现代化人民城市建设中，不仅要创新业务模式以满足城市发展新需求，更要以城镇化实践倒逼自身改革深化，实现“城市发展”与“国企升级”的双向赋能。
一、城市发展新阶段对国资国企的战略要求
中央城市工作会议明确提出“七个着力”的重点任务，为国资国企锚定了参与新型城镇化的核心方向。在城市从外延扩张转向内涵提升的关键期，国资国企的角色已从传统的建设者升级为“城市有机生命体的运营者”，需在三方面实现认知突破：
一是从“工程思维”到“生态思维”。城市作为有机生命体，要求国资国企在参与建设时，将交通、能源、生态等系统视为相互关联的整体。需统筹考虑产业协同、基础设施互联互通与生态保护的关系，避免单一项目的碎片化推进。重庆两江新区开发投资集团有限公司在建设轨道交通时，同步规划沿线地下管廊、生态廊道，正是系统思维的生动实践。
二是从“规模导向”到“价值创造”。存量提质阶段，国资国企的核心竞争力不再体现为投资规模，而是对城市资源的优化配置能力。根据杭州市国资委2024年发布的改革创新案例，杭州城投通过集中采购改革实现年节支约15亿元，其中公交车采购单价较浙江省内同类招标均价低30%；另据市规划和自然资源局数据，其盘活的2000余亩存量用地中，首批11个项目将释放130万平方米空间、新增停车泊位超1万个，预计惠及居民约50万人，实现了低效资产变身优质资本，进一步展现了国资国企的价值创造。
三是从“政府依附”到“市场主体”。中央城市工作会议强调“依靠改革开放增强城市动能”，要求国资国企在PPP模式、混改等领域深化创新，形成“政府引导、企业运作、社会参与”的多元机制。北京地铁14号线通过特许经营方式引入社会投资约150亿元，保障了轨道交通建设的资金需求，加快了本市轨道交通建设速度，证明了市场化机制对效率提升的显著作用。
二、城市有机更新中国资国企的业务模式创新
中央城市工作会议部署了未来一个时期城市工作七个方面的重点任务，即“一个优化、六个建设”。“一个优化”即“优化现代化城市体系”，提纲挈领，“六个建设”是“创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧”的城市目标，在新的发展阶段，国资国企谋划创新业务模式应深刻聚焦这七个方面。
聚焦现代化城市体系优化，强化基础设施网络协同
在“发展组团式、网络化城市群”的要求下，国资国企的业务模式呈现跨区域、一体化特征，通过城市群基础设施互联互通串联现代化城市体系。中国铁建在长三角城市群打造的“轨道上的都市圈”项目，创新组建环沪轨道交通运营有限公司，整合三省一市国资国企资源，实现两个联通，一是设施设备的“硬联通”，包括信号、供电、车辆等统一制式，实现设备互联；二是规则标准的“软联通”，包括技术标准、行车标准、服务标准、运维标准的一致，实现管理互通。此外，通过“票证互认、安检互信、信息互联”机制，提升跨城通勤量。运营阶段不仅通过票务收入回收成本，更通过沿线站城一体开发获得增值收益。
聚焦创新城市建设，培育深度融合的生态体系
围绕“培育创新生态、发展新质生产力”，国资国企的业务模式聚焦创新链与产业链的深度融合，其中以“孵化+投资”为特色的新型产业园区模式正成为赋能城市创新发展的关键实践。
以雄安中关村科技园为例，其创新探索极具代表性，园区由雄安新区改革发展局、中关村发展集团与中国雄安集团三方合力共建共管共运营，聚焦发展空天信息、人工智能、智能硬件和科技服务等前沿领域，并率先打破常规，构建了一套融合空间载体、专业孵化服务与战略股权投资的复合型运营体系。尤为关键的是，园区建立了引导基金体系，通过对入驻创新企业实施战略性股权投资，并规划利用未来股权增值所获得的收益来有效覆盖部分园区建设成本。
这种模式有效超越了单纯的物理空间供给，在“孵化+投资”的闭环驱动下，为城市创新发展注入了强大动能，生动诠释了国资国企在驱动新质生产力发展中的融合创新路径。
图1 雄安中关村科技园
聚焦宜居城市建设，升级民生服务能力
在推进“建设舒适便利的宜居城市”进程中，国资国企的业务模式需加速向“民生服务+品质提升”双轨并进转型，着力盘活城市存量资源，构建融合保障属性与市场活力的住房供应体系，并同步升级社区生活服务配套。
厦门安居控股集团的实践生动体现了这一模式转型的成效。该集团系统打造了涵盖保商房、人才房、保租房、公租房及中低收入租赁房等多元类型的保障性住房租售体系，覆盖各类群体安居需求。同时，积极探索灵活配租方式，通过将空置公租房优化为大学生免费求职公寓，将面向企事业单位的集体宿舍转化为直接面向个人的租赁，大幅提升了资源利用效率和服务便利性。截至2024年初，集团持有的保障性租赁房源已成功投放5.4万套，出租率稳定达76%，去化率逐步提升至47%。
这种模式不仅有效满足了市民多层次住房需求，更通过市场化机制和精细化运营显著提升了公共服务效能与城市人居品质，成为国资国企引领宜居城市建设的标杆样本。
图2 厦门集美区安居园博保障性租赁住房
聚焦美丽城市建设，创新生态价值转化
在推动“美丽城市建设”与促进“绿色低碳发展”的战略目标下，国资国企积极引入“EOD+产业导入”模式探索城市生态修复新路径，将生态效益有效转化为可持续的经济社会价值。
山东能源集团的实践提供了鲜明例证，该集团累计投入近5亿元用于大规模采煤塌陷地的系统治理与产业化开发，将受损土地改造为综合性农业产业园，并在此基础上积极推进农、林、牧、渔及旅游休闲等多产业复合开发。集团创新采用多方协同共建机制，通过“公司+合作社+农户”联动模式创造就业岗位1200个，通过定期聘请农业专家开展现场技术培训，带动周边5000户村民发展设施农业、规模化种植绿色蔬菜与畜牧养殖，显著提升了区域农业现代化水平。
这一系列举措不仅实现了矿山伤疤的生态重生，更通过产业植入与文化赋能构建了生态转化的长效机制，诠释了国资国企在促进生态效益、经济效益与社会效益协调统一中的创新引领作用。
聚焦韧性城市建设，筑牢城市安全底线
在贯彻“筑牢城市安全底线”要求、推进韧性城市建设的实践中，国资国企需进一步聚焦基础设施安全保障与风险预警能力提升，同步创新业务运营模式以构建更可靠的安全防控体系。
滨城公司实施的潍坊市天然气环网项目正是这一转型的典范之作。该项目总投资约65亿元，正在构建一张总长670公里、覆盖潍坊市12个县市区41个乡镇街道、辐射39个中大型工业园区的城市能源输送主干网。为高效推进这一宏大的生命线工程，滨城公司采用统一规划、分步实施策略，管道、场站及阀室协同建设，并创新性地实施分阶段通气投运策略，实现了工程建设与稳定供气的动态衔接。该项目不仅成功入选2023年山东省重大项目名单，更获得了潍坊市6.5亿元政策性金融工具资金支持，标志着项目的重要战略价值获得认可。
这一实践不仅大幅提升了潍坊市的能源供应韧性和城市安全防护能力，更创新了重大基础设施项目可持续运营的体制机制，为国资国企参与韧性城市建设提供了可复制的宝贵经验。
聚焦文明城市建设，激活历史文化资源
在深化文明城市建设、着力推动“历史文化保护传承”的进程中，国资国企需积极探索文化价值的创造性转化路径，在守护城市独特文脉的同时培育新的发展动能。
台山博达企业管理有限公司对台城历史文化街区核心的银信广场改造实践，即这一理念的生动注脚。该广场建于20世纪80年代，曾面临产权分散、业态低端、空间空置率高企等问题，其承载传统侨乡风貌的骑楼建筑与当代消费需求存在显著脱节。为激活这一历史空间，台山博达创新采用“所有权与经营权分离”模式，有效整合社会资本与专业运营团队，在精心保留骑楼雕花、砖瓦纹饰等地域建筑肌理及部分历史消费场景的基础上，全面更新内部空间设施，并成功引入星巴克、霸王茶姬、茉莉奶白等契合现代潮流的新锐业态。这一“老建筑+新业态”融合策略，不仅将老旧楼宇重塑为兼具历史文化气息与时尚活力的新消费地标，更让本地居民重拾了对老街的情感认同。
台山博达的这一探索，精准实现了历史空间的“铸魂”保护与“塑形”更新，为国资国企盘活城市存量资产、促进文化资源价值转化、驱动区域消费升级提供了极具示范意义的模式创新。
图3 台城历史文化街区
聚焦智慧城市建设，深化数字治理应用
在推进智慧城市建设、响应“创新城市治理手段”的进程中，国资国企需通过深度推动数字化与城市治理融合，积极探索现代化治理新路径。
作为这一转型的标杆，杭州城市大脑有限公司极具代表性，公司由杭州市委市政府于2019年主导设立，是国内首家专注城市大脑建设运营的国有控股混合所有制科技企业。依托深度参与杭州城市大脑建设运营及浙江数字化改革的实践经验，公司已建立起涵盖顶层规划设计、核心技术研发、大型项目实施于一体的领先能力。其核心竞争力在于构建了以数字城市集约化建设平台（CPaaS）与社会治理大模型为双轮驱动的技术底座，其核心目标是将自身锻造为未来城市操作系统（CityOS），以数字化能力支撑城市建设全周期、服务民生需求精细化、赋能政府决策科学化、保障数字社会高效运行。
目前，杭州城市大脑及数字化改革的成熟建设与运营经验已成功落地应用，并推广至温州、台州、义乌、嘉善、安吉、淄博等省内外多个市县，充分验证了其模式的可复制性、平台的技术普适性以及在深化城市治理数字化转型中的示范引领价值。
三、新型城镇化倒逼国资国企改革的深化路径
倒逼业务结构优化，从“全产业链”到“核心能力聚焦”
国资国企过去追求的产业链全覆盖模式，在新型城镇化复杂多变的环境下，逐渐显露出资源分散、核心竞争力弱化的弊端。为破解这一困境，国资国企应主动剥离非核心业务，将资源要素集中配置于符合城市实际发展需求的关键领域，全力锻造核心竞争能力。
甘肃城乡发展投资集团有限公司的转型实践正是这一战略转向的生动体现。面对过去分散管理、效率不彰的近30亿元存量商业资产，果断成立专业化子公司——甘肃城乡投集团商业运营管理有限公司，以此平台重组盘活低效资产。有效激活存量资产价值，全力聚焦资源，深耕城市更新、基础设施建设和乡村振兴三大核心主业，精准实现了从“面面俱到”到“重点突出”、从“资产持有”到“价值创造”的战略升级，为国资国企在服务新型城镇化中发挥骨干作用提供了可资借鉴的转型范式。
推动治理机制创新，从“行政化”到“市场化”
传统国资国企的治理机制往往带有较浓厚的行政化色彩，决策流程较长，对市场变化的响应不够敏捷。新型城镇化的复杂性要求国资国企具备更加灵活、高效的治理机制。2025年中央城市工作会议提出“创新城市治理方式”，要求依靠改革开放增强城市动能，这也为国资国企治理机制创新指明了方向。
越来越多的国资国企开始引入市场化的治理机制，一是决策层面，完善公司治理结构，建立健全董事会等现代企业治理机构，充分发挥其决策和监督作用，减少行政干预，提高决策的科学性和效率；二是用人机制层面，打破传统的行政任命模式，通过市场化招聘、竞争上岗等方式选拔优秀人才，让有能力、懂市场的人走上关键岗位；三是薪酬分配方面，建立与业绩挂钩的薪酬体系，充分调动员工的积极性和创造性。
提升创新能力，从“技术跟随”到“原创引领”
新型城镇化对城市建设与管理提出了更高技术要求，如智慧城市依赖大数据、人工智能，绿色城市需突破节能环保技术瓶颈。中央城市工作会议明确提出“精心培育创新生态”，要求“在发展新质生产力上不断取得突破”。面对这一战略指向和迫切的现实需求，国资国企亟需提升原始创新能力，实现从技术追随者向创新策源者和领域引领者的角色转变。
为实现这一目标，国资国企需充分发挥其资金、资源与人才优势，持续加大科技研发投入，并深化产学研协同创新。在技术原创性层面取得突破，如深度参与新型建筑材料研发、智能建造技术应用等，这些成果不仅可大幅提升工程质效、降低成本能耗，更标志着在关键技术领域摆脱追随、实现自主掌握并开始引领发展。在应用创新层面应占据主导地位，如融合大数据、物联网等先进技术，主导开发和部署集成化的智慧管理平台，实现对交通、能源、环境等城市核心系统的精准化实时管控，通过创新性应用深度定义智慧城市建设，有力地推动城市治理的现代化进程。
优化激励机制，从“大锅饭”到“价值分享”
过去，许多国资国企的激励机制存在“大锅饭”现象，严重影响了员工的工作积极性和企业的发展活力。新型城镇化建设任务艰巨，需要充分调动国资国企广大员工的主动性和创造性。中央城市工作会议所倡导的理念，要求国资国企建立更加合理、有效的激励机制，实现从“大锅饭”到“价值分享”的转变。
未来，需构建基于业绩的考核体系，将员工的薪酬、晋升与工作业绩紧密挂钩。对创造显著价值的团队和个人，给予更多物质奖励和晋升机会。除了短期激励外，还需通过股权激励、员工持股计划等方式，共享企业发展的长期收益。这种价值分享的激励机制，推动员工的个人利益与企业利益目标高度一致，激发员工的主人翁意识和创新精神。
四、结语
中央城市工作会议描绘的新型城镇化蓝图，为国资国企改革提供了“试验田”和“加速器”。未来，随着“七个着力”任务的深入推进，国资国企需进一步聚焦“高质量发展”，在绿色低碳、智慧运维等领域培育新质生产力；通过混改、激励机制改革等突破体制机制障碍，真正成为城市发展的“创新者”与“赋能者”。在这场城市与国企的双向奔赴中，必将走出一条中国特色的城市现代化与国企改革协同发展之路，为实现人民对美好生活的向往提供坚实支撑。
E N D
编辑 | 么大为
审核 | 朱东海
