作为财政出资设立、市场化运作的政策性基金，政府引导基金已累计发起2000余只基金，目标规模突破10万亿元。其在护航原始创新、催生新产业新模式新动能等方面发挥了重要作用，实现了从为产业“输血”向“造血”的深层次转变，为关键核心技术攻关、战略性新兴产业发展和高水平科技自立自强提供了持续、稳定、可预期的源头活水，成为重塑我国创业投资生态、提升产业链供应链韧性、推动经济高质量发展的关键引擎。
一、我国政府引导基金现状
政府引导基金设立节奏持续放缓，行业进入“存量优化”阶段。截至2024年，我国累计设立政府引导基金2178只，总目标规模约12.84万亿元，已认缴规模约7.70万亿元。除PPP基金，产业类和创投类引导基金数量为2023只，总目标规模为10.39万亿元，已认缴规模6.44万亿元。其中，2024年新设立的产业类和创投类政府引导基金共计113只，同比下降32.3%；认缴规模6510.23亿元，除3440亿国家级集成电路基金三期极大规模基金外，已认缴规模为3070.53亿元，同比下降37.4%。1根据母基金研究中心发布的《2025上半年中国母基金全景报告》，截至6月30日，中国母基金全名单共涵盖460家机构，总管理规模达34845亿元，较2024年底下降23.7%。
政府引导基金具有显著的地方特色，且区域布局呈现集中化态势。从基金注册地来看，主要集中在京津冀、长三角、粤港澳大湾区等经济核心区域。其中，北京、上海作为科创投资双枢纽，占据了65%的新增基金设立量，并且重点聚焦于高端制造、集成电路、生物医药等硬科技领域。具体而言，上海在人工智能、生物医疗和集成电路等先导产业母基金和未来产业基金的拉动下，其认缴规模超过1000亿元；北京则在医药健康、新材料、机器人、商业航天和低空经济等产业基金的带动下，新增认缴规模亦达到1000亿元。江苏省在政府引导基金的累计数量和已认缴规模方面均位居全国前列。截至2024年，江苏省累计设立的政府引导基金数量在全国排名第一，已认缴规模排名第二。
从基金类型方面来看，我国新设立的政府引导基金仍以产业类基金为主导。2024年新设立的产业类政府引导基金共有89只，占比达到78.8%，已认缴规模为2759.40亿元，占比89.9%，主要集中在半导体／集成电路、医疗健康、人工智能、绿色产业及先进制造等重点领域。虽然创投类政府引导基金的市场占比有所提升，但其设立数量和认缴规模相对仍然较小。在政策的支持下，创投类政府引导基金的发展环境正在逐步优化。未来，会在“投早、投小”以及“卡脖子”关键领域加快布局，预计在2025年至2026年期间，创投类政府引导基金的占比有望回升至20%左右。
从基金所属级别来看，我国新设立的政府引导基金仍以区县级政府投资基金为主。2024年新设立的区县级政府引导基金共计64只，已认缴规模约为800亿元人民币。随着《关于促进政府投资基金高质量发展的指导意见》（以下简称《指导意见》）的实施，各级政府投资基金的发起及设立均需经过严格审批，特别是区县级政府引导基金及其管理人的新增设立，必须与当地的财政实力和资源禀赋高度匹配。与此同时，2024年新设立的省级政府引导基金有16只，已认缴规模超过1880亿元人民币，同比增长25.4%，且超过八成聚焦于某一垂直细分产业的发展，如集成电路及先进制造、人工智能与数字经济、医疗健康、绿色产业等。此外，2024年还新增了1只国家级政府引导基金——国家集成电路产业投资基金三期，其认缴规模高达3440亿元，是截至目前规模最大的政府引导基金，重点投资于半导体产业链的关键环节以及技术进步。
1数据来源：清科研究中心。
二、我国政府引导基金新形势
政府引导基金的市场发展环境正持续优化，呈现“政策松绑、资本汇聚、生态协同”的积极态势。2025年开年，《指导意见》正式发布，从国家层面明确了政府投资基金的定义、定位及发展方向，为政府投资基金的高质量发展提供了明确的指引。此外，《促进创业投资高质量发展的若干政策措施》等相关文件，明确放宽政府出资比例上限、延长基金存续期、允许单项目全额亏损，通过制度为“耐心资本”和“大胆资本”提供了有力的保障。与此同时，银行、保险、券商等长期资金被有序引入，央企、地方国企、民营龙头共同发起基金群落，形成覆盖种子期、天使期、并购期的全链条资本供给。此外，北京、上海、广州、深圳等科创金融改革试验区在容错备案、绩效评价、退出通道等方面积极开展先行先试工作，政府信用与市场机制的叠加效应，有效降低了社会资本参与的风险溢价。在政策、资金、服务、退出的合力作用下，政府引导基金作为连接政策与市场的核心纽带，正从传统的“招商工具”向市场化资本转型、从“资金供给者”向“生态构建者”转型。
“航母级”国家创业投资引导基金即将入场。国家发展改革委在2025年全国两会宣布，将新设国家创业投资引导基金，首期即带动地方及社会资本约1万亿元，标志中央级“母基金”正式走向前台。从投向来看，将聚焦人工智能、量子科技、氢能储能、生物制造、具身智能、6G等前沿领域，重点面向硬科技领域实施跨市场、跨周期配置。
三、我国政府科创基金发展趋势
趋势一：投资领域聚焦高精尖产业、卡脖子方向。
《指导意见》首次从中央层面明确，创业投资类基金要围绕发展新质生产力，支持科技创新，着力投早、投小、投长期、投硬科技。《政府投资基金布局规划和投向工作指引》（2025年7月30日）要求政府投资基金聚焦于产业技术创新、关键核心技术攻关和现代化产业体系建设。根据2025年前8个月各地政府引导基金发布的基金管理机构遴选公告，其布局的产业中，新材料、人工智能、新能源、生物医药出现次数最多，均超过40次；电子信息、新一代信息技术、高端装备、低空经济等，也出现了超过20次。
深圳“20+8”产业集群基金中，人工智能终端产业投资基金规模50亿元，投向人工智能手机、计算机、大模型一体机等终端产品方向。上海未来产业基金投资脑机接口、量子科技、AI for Science等前沿领域。苏州引导基金支持装备制造企业智能化升级，投资工业机器人、精密机床等领域。合肥通过政府引导基金重点投资集成电路产业，形成“芯屏汽合”产业集群，推动半导体制造、设计、封装等全产业链发展。
趋势二：存续期延长，政府引导基金更“耐心”。
政策方面来看，《指导意见》提出，合理确定政府投资基金存续期，发挥基金作为长期资本、耐心资本的跨周期和逆周期调节作用。在需要长期布局的领域，可采取接续投资方式，确保投资延续性。近段时间，多地推出“长续航版”引导基金，越来越多的地方政府引导基金存续期限延长到15年，国家级政府引导基金普遍延长到15年至20年，彰显政府引导基金做耐心资本的决心。耐心资本提供长期支持、穿越经济周期，将更加精准适配科创企业投资需求，为投资周期长、技术壁垒高的未来产业发展筑牢根基。
《安徽省天使母基金群高质量运营指引（征求意见稿）》（2025年9月）提出，优化母基金运营周期，对于运营绩效优秀的母基金，经审批后可延长至20年。《陕西省科技创新母基金管理办法（试行）》（2025年8月）明确，科创母基金存续期20年；子基金存续期不超过15年，确需延长基金存续期，报省政府投资引导基金管理委员会审定。浙江省《关于促进政府投资基金高质量发展的实施意见》（2025年7月）提出，产业投资类基金要根据产业类型、阶段、分布等特点合理设置管理要求，设立子基金或直投项目要积极撬动社会资本参与，基金存续期一般不超过15年。创业投资类基金可适当提高政府出资比例，基金存续期一般不超过20年。
趋势三：返投比例降低，容错免责+全生命周期考核全面推广。
长期以来，政府引导基金的返投比例通常设置在1.5倍至3倍之间。在这样的要求下，返投成为风险投资（VC）和私募股权投资（PE）机构的核心任务之一，许多基金管理人（GP）甚至被称为“专业招商机构”。为了提升基金的市场化运作水平，部分地区开始降低返投比例，甚至出现了返投要求低于1倍的基金产品。例如，江西景德镇国控产业母基金、宁波市天使投资引导基金等已将返投比例降至0.6倍。浙江省专精特新（温州）母基金、长沙经开集团出资设立的科创母基金在满足一定要求的情况下，返投比例仅为0.4倍。
在容错免责方面，越来越多的政府引导基金在管理办法中提出了尽职免责的要求。《指导意见》明确“不简单以单个项目或单一年度盈亏作为考核依据”。为了鼓励政府引导基金更有效地支持创新和早期企业，特别是高风险的技术创新领域，许多地方在政府引导基金的管理办法中明确提出了“尽职免责”或“容错机制”的条款，鼓励基金管理人敢于投资早期、硬科技项目，避免因“怕担责”而错失潜力企业。《广州开发区（黄埔区）科技创新创业投资母基金直接股权投资实施细则》中提出种子直投、天使直投单项目最高允许出现100%亏损，按照直投资金投资整个生命周期进行考核；深圳《南山区支持创新创业“六个一”行动方案》（2025年3月）明确基金内单个项目最高允许100%亏损；《陕西省科技创新母基金管理办法（试行）》（2025年8月）提出种子、天使类单个直投项目最高容亏100%，种子天使类子基金容亏率最高70%、创投类子基金容亏率最高50%、产业类子基金容亏率最高30%。
趋势四：引导基金日益注重将激励措施与基金绩效评价结果相结合。
一是完善差异化收益让渡政策。政府引导基金通过实施差异化的收益分配机制，让渡部分收益给社会资本，降低其投资风险，提高其参与积极性。对聚焦早期、小型企业或超额完成返投指标的子基金，政府出资收益可全部让渡社会资本，让利比例最高100%。其中，吉林省引导基金对其他出资人的让利比例最高可达60%，重点项目可再上浮；山东省新旧动能转换基金对投资早期项目、小型企业项目允许100%的收益让渡。
二是健全绩效导向的费用管理机制。绩效挂钩机制进一步细化，将基金管理团队的管理费、业绩报酬与基金绩效考核结果相挂钩，实行“达标全额、未达标扣减”的阶梯机制。例如，上海、江苏等地的国资引导基金从返投完成进度、投资早期项目比例、信息披露情况等多个维度设置管理费考核机制，对未达标的管理费进行相应调整，以刚性考核倒逼基金提升运作效能。
趋势五：退出渠道多元拓展，全链条制度体系日臻完善。
政府科创引导基金持续健全“投管退”闭环，将退出环节置于与募资、投资、管理同等重要位置。《指导意见》明确提出要拓宽基金退出渠道。鼓励发展私募股权二级市场基金（S基金）、并购基金等；优化政府投资基金份额转让业务流程和定价机制。《关于金融支持新型工业化的指导意见》提出发展创业投资二级市场基金，优化创业投资基金份额转让业务流程和定价机制。近年来，依托科创板、新三板改革纵深推进，基金退出渠道不断拓宽，由过去单一依赖IPO，加快向S基金交易、GP主导接续基金、并购、份额转让等多元路径转变，突出实际回报与流动性并重。北京、上海、广东等地先后设立百亿级S基金、并购基金，有效缓解IPO通道拥堵，构建“投－管－退－再循环”的更成熟、更流动的良性生态。份额转让等市场化退出案例持续增长，区域退出活跃度显著提升，全链条制度体系实现系统性升级。
2025年3月，赛力斯集团以发行股份方式收购重庆两江新区龙盛新能源科技公司100%股权，重庆产业投资母基金作为原持股42.99%的股东，通过此次交易实现退出，回笼资金35.09亿元。
五、小结
当经济“高速增长”换挡“高质量跃升”，政府引导基金亦从“规模扩张”转向“质量提升”。面向未来，我国政府引导基金特别是科创基金作为“耐心资本”，将不再是简单的产业“输血器”，而是深耕原始创新、孵化未来产业、培育产业生态的“造血机”。通过市场化运作、政策引导和风险容忍，深度融入产业生态圈，系统提升产业深耕能力，持续为硬科技领域提供超长周期、稳定可预期、进退有序的资本支撑，更好地服务国家战略和产业升级。
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编辑 | 么大为
审核 | 张雪飞
