在区域经济竞争日趋激烈的当下，作为经济发展“主阵地”的各类园区，正面临传统发展模式的严峻考验。曾经依靠政策倾斜与土地开发拉动增长的路径，如今受困于行政效率滞后、市场参与不足、产业培育乏力等难题，转型迫在眉睫。“管委会+平台公司”模式凭借其“政企分开、政资分开”的核心设计，为园区改革提供了可行方案。
一、改革深水区的必然选择——解码园区发展的新引擎
时代考题：传统园区发展模式的瓶颈与突围
开发区作为中国经济发展的“排头兵”，曾凭借政策红利与土地优势实现高速增长。但随着产业链竞争加剧、产能过剩凸显及要素成本上升，传统“跑马圈地、行政主导”的发展模式已难以为继。诸如管理效率低下、市场活力不足、投融资渠道单一等问题日益突出，成为制约园区高质量发展的“绊脚石”。数据显示，部分传统开发区存在项目落地周期长、产业集聚度低、运营服务同质化等共性难题，亟需通过体制机制创新突破发展桎梏。
破局之道：“管委会+平台公司”模式的核心内涵
在此背景下，“管委会+平台公司”模式应运而生，成为园区改革的主流方向。这一模式以“政企分开、政资分开”为核心逻辑，通过职能重构实现“政府引导”与“市场驱动”的有机结合。具体而言，管委会从“全能管理者”转型为“战略引领者”，聚焦规划制定、政策供给、监督服务等核心职能；平台公司则作为市场化运营主体，承接开发建设、招商引资、资产运营、产业培育等经营性职能，形成“1+1>2”的协同效应。自2017年国办发〔2017〕7号文明确提出“管理机构与开发运营企业分离”以来，这一模式在全国范围内加速推广，各地实践已充分证明其激活园区活力的关键作用。
二、多地模式创新的典型案例解析
江西上饶经开区：“双集团驱动”的效能革命
作为江西省开发区改革的标杆，上饶经开区以“三大提升”推动“小管委会+大集团公司”模式落地，入选《2024年度江西省开发区改革创新优秀案例》。其核心创新在于构建“管委会统筹+双集团运营”的架构体系。
职能精准切割。管委会定位为全盘统筹的管理机构，剥离开发运营职能；创投集团聚焦建设开发、融资投资、资产运营，招才引资集团专攻招商引资、产业培育、园区运营服务，形成“政府+市场”共治格局。
机构效能优化。创投集团通过“合并、注销、划转”等方式精简内设机构，将原“1+11+33”的架构压缩为“1+8+8”，管理层级显著减少；招才引资集团则结合招商业务升级需求，将内设机构从“1+4+7”调整完善为“1+7+7”，强化专业招商与产业服务能力。
发展成果显著。2024年1—9月，该区引进项目72个，投资总额达301亿元；六支专业招商队伍完成全区60%的签约项目数和90%的签约金额，区内201家企业获得精准金融服务支持；产业基金效用逐步提升，通过整合国有资本、社会资本，推动捷泰、川禾等项目落地，引入一批优质项目，逐步形成“投资经开区”品牌。
山东青岛经开区：“资本赋能”的产业升级之路
山东省将“管委会+公司”模式纳入全省开发区改革顶层设计，青岛经开区的经控集团实践极具代表性。其核心路径体现为“职能转移+资本运作”的深度融合。
政企边界清晰。管委会集中精力提供规划指导、行政审批、项目推进等服务，将开发建设、资本运营、专业化招商等核心职能全面移交经控集团。
资本运作发力。经控集团通过并购、股权投资、混改等手段，快速成长为拥有60余家子公司、总资产近600亿元的市场主体；联合管委会成立专业化招商集团，累计利用外资6.7亿美元、内资125亿元。
区域效益凸显。在该模式带动下，山东国家级经开区在2023年商务部考核中，前100名上榜数量从3家激增至9家，创历史最好成绩。
河北沧州高新区：“架构重塑”的管理创新实践
沧州高新区在河北省率先推行“管委会+公司制”模式，通过“三个优化”构建“小管委、大公司”新格局，不断完善管理制度和政策体系，走出高质量发展新路径。
优化管理运行。制定管委会与公司职责边界清单，管委会负责战略规划，公司承接公共设施建设与服务；公司层面构建“1+6”架构（1个集团+6个业务子公司），明确母子公司功能定位。
优化治理结构。健全集团及子公司党组织，聚焦“一级管战略、二级管运营、集约化运行”工作模式，组建集团董事会战略发展委员会，由集团公司高层干部以及各子公司董事长组成，负责集团的战略发展布局。
优化职能布局。剥离管委会市场化职能，组建专业招商公司；集团公司聚焦开发、服务、产业三大主业，将运营服务、股权投资等业务剥离至子公司，打造成为集战略规划、融资发展、风险控制、审计管理为一体的集团航母。
案例共性与差异：模式落地的关键变量
三、模式成功的底层逻辑与关键抓手
职能边界清晰是模式运行的前提基础
传统园区的核心痛点在于“政企不分”——管委会既当“裁判员”又当“运动员”，导致市场活力被抑制、行政效率受到拖累。“管委会+平台公司”模式的首要价值在于通过“清单化管理”厘清权责边界。
管委会应聚焦“三个核心”。制定区域发展战略与产业规划、建立公平竞争的政策体系、提供公共服务与环境保障，坚决剥离开发建设、招商引资等经营性职能。例如九江经开区通过体制改革，将人事、薪酬等管理职能与企业运营职能切割，配套出台国企管理系列办法，实现“管战略不干预经营”。
平台公司需强化“四个能力”。投融资能力、产业培育能力、资产运营能力、专业服务能力，从“融资平台”转型为“经营实体”。江西66个开发区主导设立201支产业基金，70%以上平台公司将重心转向产业投资与招商，印证了这一转型方向。
市场化机制是平台公司“增肌”的核心动力
管委会“瘦身”的成效，最终取决于平台公司能否通过市场化机制实现“增肌”。脱离市场逻辑的平台公司终将沦为“新的行政附属”，因此需要构建三大机制。
用人机制。打破行政编制限制，推行职业经理人制度与市场化招聘。例如多地平台公司通过“底薪+绩效+股权激励”模式吸引专业人才，组建聚焦集成电路、新材料等领域的专业化团队。
激励机制。将考核与产业培育、项目落地、资产增值等市场化指标挂钩。上饶经开区招才引资集团以项目投资额、基金落地规模为核心考核项，激发团队招商积极性。
决策机制。建立市场化决策体系，减少行政干预。沧州高新区通过组建战略发展委员会，实现战略决策与运营执行分离，提升决策效率与专业性。
产业赋能是模式价值的终极体现
平台公司的核心竞争力不在于“建房子”“融资金”，而在于“育产业”。从各地实践看，成功的平台公司均已形成“产业招商+资本运作+运营服务”的三维赋能体系。
产业招商精准化。通过绘制产业链图谱与招商全景图，聚焦“强链补链稳链”。抚州高新区依托比亚迪，推动近10家配套企业落地，并组织本地企业对接比亚迪供应链，实现“引一个带一片”的集聚效应。
资本运作专业化。以“基金+产业”“基金+项目”模式激活资本效能。济源经开区平台公司设立有色金属产业基金，推动产业从冶炼向深加工延伸；宜春经开区成立10亿元产业引导基金，成为全省首个直达国家级经开区的同类基金。
运营服务生态化。从“基础服务”向“增值服务”延伸，提供技术支持、人才引育、供应链协同等全方位服务。武陟经开区平台公司为入驻企业搭建研发平台与供应链对接体系，助力集成电路产业集群成长。
政策协同是模式落地的保障支撑
“管委会+平台公司”模式不是“管委会”与“公司”的简单叠加，而是需要顶层设计与政策配套的系统工程。实践中，政策协同需聚焦三个层面。
上级政策引导。国家层面通过国发〔2019〕11号文、国发〔2020〕7号文等明确改革方向，地方需出台实施细则，如山东省将模式推广纳入全省“六稳”政策，江西将其写入2025年政府工作报告。
区域政策配套。建立财政分成、土地出让收益返还等激励机制，支持平台公司发展；如上饶经开区将部分资产产权化注入平台公司，通过资产增值增强其投融资能力。
监管政策完善。在赋予平台公司自主权的同时，建立风险防控体系，防范债务风险与经营风险。赣州经开区通过推动国企向产投转型、冲击AAA信用评级，实现发展与风控平衡。
四、模式扩面提质的优化方向与挑战应对
当前模式面临的共性挑战
转型不彻底问题。部分平台公司仍依赖行政指令，市场化决策机制未健全，存在“穿新鞋走老路”现象。
专业能力不足。部分平台公司缺乏产业研究、资本运作、高端招商等领域的专业人才，难以支撑高质量发展需求。
债务风险隐忧。部分平台公司仍以融资为核心，投资回报周期长，存在债务偿付压力。
协同机制不畅。管委会与平台公司在项目对接、政策落地等环节存在沟通壁垒，协同效率有待提升。
模式升级的三大发力点
从“单一运营”到“生态构建”。平台公司需超越“开发建设”思维，打造“产业+资本+服务”生态。例如上栗县推动构建“管委会+平台公司+工业社区”模式，将服务延伸至企业全生命周期。
从“区域运作”到“品牌输出”。头部平台公司可探索“轻资产运营”，输出园区管理、产业培育等经验。如苏州工业园区通过平台公司将运营模式复制至多地，实现从“本地开发”到“异地赋能”的跨越。
从“政策依赖”到“能力驱动”。随着《公平竞争审查条例》施行，传统政策补贴空间收窄，平台公司需以基金投资、专业服务等市场化手段替代行政补贴，实现从“政策输血”到“能力造血”的转变。
挑战应对的实践策略
针对转型不彻底，需从制度层面构建刚性约束。推行“管委会+平台公司”权责清单动态更新机制，结合园区发展阶段与产业需求变化，对行政职能与经营性职能的划分进行复盘调整，杜绝“职能交叉”与“责任真空”。引入第三方评估机构，客观评估职能剥离的实际成效，确保经营性职能全面剥离。
针对专业能力不足，需以“引育结合”构建人才支撑体系。在人才引进上，实施“人才强企”计划，面向市场公开招聘专业人才，通过“底薪+绩效+项目跟投分红”的市场化薪酬体系吸引行业资深从业者。在人才培育上，与高校、科研机构共建人才培养基地，开展定制化培训，同时安排员工到先进园区平台公司挂职学习，提升实战能力。
针对债务风险，需从“资产端”与“融资端”双向发力破解。资产端聚焦结构优化，梳理平台公司现有资产，将重资产项目中具备稳定现金流的部分进行资产证券化，同时逐步剥离非核心重资产，推动业务重心向产业服务、基金投资等轻资产领域转移。融资端注重渠道拓宽与风险防控，建立覆盖动态预警系统，提前识别潜在风险；积极运用产业基金、基础设施REITs等多元化融资工具，降低债务成本与偿付压力。
针对协同不畅，需通过机制设计实现“双向绑定”。建立月度联席会议制度，由管委会主要领导与平台公司负责人牵头，集中解决项目推进、政策落地、资源对接中的堵点问题。搭建信息共享平台，整合项目审批进度、招商线索、企业服务需求等数据，实现管委会与平台公司信息实时互通，避免“信息孤岛”。将协同成效纳入双方考核体系，通过考核导向倒逼形成“目标同向、行动同步”的协同格局。
五、重构园区竞争力的未来图景
从“行政主导”到“市场驱动”，“管委会+平台公司”模式的本质是一场资源配置方式的深刻变革。众多实践表明，当管委会回归“战略引领者”本色，平台公司扛起“市场操盘手”重任，园区便能释放出巨大的发展活力。
随着改革的持续深化，“管委会+平台公司”模式将进入“扩面提质”的新阶段。对于园区而言，唯有坚守“政企分开”的核心逻辑，强化平台公司的市场化能力，构建“战略协同、能力互补、风险共防”的运行体系，才能在产业链竞争中占据主动，真正成为区域经济高质量发展的“引擎”与“标杆”。
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编辑 | 么大为
审核 | 张雪飞
