前沿 | 中非人工智能领域合作：概述、挑战与建议

文 | 清华大学战略与安全研究中心副主任 肖茜；复旦大学国际关系与公共事务学院博士研究生 王叶湑

在全球技术革命浪潮重塑国际格局的背景下，“全球南方”国家正加速构建科技创新共同体，通过协同合作提升国际技术治理话语权。作为“全球南方”的重要成员，中国积极开展人工智能国际协调与合作，尤其注重包括非洲国家在内的发展中国家的现实需求，团结各国积极推进人工智能发展与治理。

人工智能技术的发展依赖数据资源、算法创新、计算能力、人才储备、政策支持以及应用场景多个关键要素的协同作用。然而，由于资金、技术和人才的限制，当前非洲在人工智能领域的整体发展水平仍然较低，很多非洲国家甚至缺乏最基本的人工智能应用，但非洲国家利用人工智能推动现代化进程的需求日益迫切。在中非合作不断向全方位、多层次和高质量发展的背景下，中国持续加大对非洲人工智能合作与投入，取得了较好的效果和评价。

（一）中非人工智能合作的基础分析

中非人工智能合作具备坚实的民意、政策和经济基础。

第一，非洲国家对人工智能技术的迫切需求是中国对非人工智能合作的民意基础。非洲将人工智能视为实现非盟《2063年议程》和联合国可持续发展目标的战略性资源，有助于推动非洲新兴产业发展，促进创新及创造高价值就业机会，助力非洲数字化转型与一体化进程。非洲区域组织和非洲国家政府积极引导和规划人工智能发展。2024年8月，非盟发布《非洲大陆人工智能战略》，重点关注人工智能在治理、技能、研究和基础设施等方面的发展，呼吁非盟成员国采取统一的国家方法，应对人工智能驱动变革的复杂性。非洲多国政府也通过发布国家战略、加大政策支持、加强基础设施建设、强化地区合作等，持续推动人工智能产业发展。毛里求斯于2018年发布的《人工智能战略》是非洲首个国家层面的人工智能战略，计划建立公众信任的人工智能生态系统。此外，肯尼亚于2019年发布《人工智能国家战略》，埃及于2023年公布《埃及负责任人工智能规范》，阿尔及利亚于2021年通过《人工智能研究与创新战略》，贝宁于2023年发布《人工智能和大数据战略》。此外，尼日利亚发布创建国家人工智能和机器人中心，刚果（布）成立人工智能研究中心，埃及政府启动并出台“数字埃及”计划、《2030年信息通信技术战略》等规划文件，推动数字化转型。

第二，中非相近的人工智能治理理念是双方进行深度合作的政策基础。中国于2023年发布《全球人工智能治理倡议》（以下简称《倡议》），其中提出的一系列核心理念与非洲的人工智能治理理念不谋而合。《2024年中非互联网发展与合作论坛关于中非人工智能合作的主席声明》（以下简称《声明》）是该《倡议》的一次具体体现。《声明》呼吁，中非应加强在联合国等多边框架下的协调与合作，增强发展中国家在人工智能全球发展与治理中的代表性和发言权，支持联合国发挥主渠道作用，成立人工智能国际治理机构。在2025年2月召开的巴黎人工智能行动峰会上，包括中国、非洲联盟在内的61个签署方共同发布《关于发展包容、可持续的人工智能造福人类与地球的声明》（即巴黎人工智能宣言），呼吁加强人工智能治理协调，避免市场集中，提高技术可获得性。双方协同的治理理念不仅能成为技术发展合作的黏合剂，也能推动中非携手建设和完善全球人工智能治理体系。

第三，非洲人工智能市场潜力巨大、场景丰富，是中非人工智能合作的经济基础。当前，非洲已成为全球人工智能应用增长第二快的地区。据全球移动通信系统协会（GSMA）评估，到2030年，人工智能可以为非洲带来2.9万亿美元的经济增长，相当于年国内生产总值（GDP）增长3％。

2023年，以大模型为代表的生成式人工智能，掀起了全球人工智能技术发展的新浪潮，ChatGPT等商业人工智能工具在非洲的应用也愈加广泛。斯坦福大学《2024年人工智能指数报告》显示，肯尼亚有27%的人每天使用ChatGPT，这一比例在全球仅次于印度和巴基斯坦。谷歌搜索趋势显示，肯尼亚等非洲国家在过去一年中对人工智能相关的搜索量激增270%，相比过去五年上升了400%，显示出非洲消费者对人工智能的浓厚兴趣。此外，越来越多的初创公司在非洲落地并开发人工智能应用。例如，尼日利亚的Intron Health研发的自然语言处理工具理解临床环境的非洲口音；加纳的minoHealth AI Labs 开发的人工智能系统能够诊断14种胸部疾病；埃塞俄比亚人工智能研究所和iCog Labs等合作研制的Desta机器人可用阿姆哈拉语发表演讲。

（二）中非人工智能领域合作态势

中非人工智能领域合作体现在为非洲当地人工智能发展提供硬件基础、人工智能产品和培育非洲创新生态发展等方面。

第一，中国助力非洲数字基础设施建设，为当地人工智能发展提供硬件基础。根据2018年发布的《中非合作论坛—北京行动计划（2019-2021年）》，中国与非盟将鼓励企业在信息通信基础设施、互联网、数字经济等领域开展合作，中方将支持非洲国家建设“智慧城市”，提升信息通信技术在维护社会治安、反恐和打击犯罪等方面的作用。2021年发布的《中非合作2035年愿景》提出用数字合作驱动非洲加速转型，拓展在频谱管理、5G、卫星互联网、大数据、电子商务等领域合作，支持非洲建设新型基础设施，发展数字产业，弥合数字鸿沟。2024年1月印发的《中非经贸深度合作先行区建设总体方案》，也将中非“数字经济”作为深化合作的重点领域。2024年中非合作论坛北京峰会提出“中非携手推进现代化十大伙伴行动”，明确要“共建中非数字技术合作中心，促进中国企业在非洲建设20个数字基建和数字转型示范项目”。在相关政策指引下，中国企业参与非洲数字基建成果颇丰。例如，中国电信已在非洲11个国家建设了超过5万千米的光纤骨干网，在南非、埃及、加纳等地建立了20余个网络节点，形成贯通非洲与全球的数字通道；华为和中兴通讯在非洲共建了近80%的3G网络设施与70%的4G网络设施，当前正加速推进5G部署。中国企业在援建与投资非洲数字基础设施建设过程中，不仅培育了人工智能应用的土壤，也切实改善了非洲人民的数字生活质量。根据2024版《中国—非洲国家共建“一带一路”发展报告》蓝皮书，在数字基础设施建设方面，自中非合作论坛成立以来，中国企业利用各类资金帮助非洲国家新增和升级输变电线路6.6万千米、通信骨干网15万千米，建成大量无线网络站点和高速移动宽带网络。

第二，中国对非洲人工智能产品出口，满足当地人民利用人工智能技术改善生活的实际需求。在全球人工智能产业蓬勃发展的背景下，非洲国家迫切希望通过这一新技术赋能传统产业，实现生产方式与经济转型、强化社会安全、提高医疗卫生条件、改善人口结构等。中国企业凭借长期积累的对非合作经验，能够精准对接非洲市场的特定需求，着力推动人工智能技术与当地经济结构、产业基础的深度融合，系统性发掘非洲传统行业的“智能转型”需求点。以人脸识别技术为例，深色人种面部特征识别一直是行业技术难点。美国国家标准与技术研究院（NIST）的研究显示，在使用美国开发的算法时，相对于白人面孔，亚裔、非裔美国人面孔的误报率更高，法国生物识别公司IDEMIA的面部识别算法对黑人女性面孔错误匹配率更是达到白人女性的十倍之多。相较之下，中国企业的面部识别系统在非洲人脸识别场景中展现出明显技术优势，其“去种族歧视”、低误差率的特性切实解决了当地应用痛点。基于此技术突破，云从科技、海康威视、华为等中国企业已与乌干达、厄瓜多尔、津巴布韦等非洲国家达成合作，在其安防、机场、金融等领域部署定制化面部识别系统，有效提升了当地公共服务的数字化水平。

第三，中国通过多种形式参与非洲本地创新能力建设，培育非洲创新生态发展，激发中非创新合作的活力。2021年11月，中国国家主席习近平在参加中非合作论坛第八届部长级会议开幕式时表示，“加强数字经济合作，促进非洲青年创业和中小企业发展”。中非人工智能合作并非中国单方面向非洲投入或从非洲盈利，而是以双方互惠互利的形式开展。在中非人工智能领域合作过程中，中国企业不仅认识到非洲巨大未开发市场背后的盈利潜力，也认识到扶持非洲本土创新力量对于激发中非合作创新的重要性。中国政府、企业、高校正在合力支持非洲培育和利用创新人才，助力非洲孵化其“数字人口红利”。2024年12月，中国和赞比亚在联合国共同举办人工智能能力建设国际合作之友小组会议，旨在依托联合国平台，发挥人工智能能力建设交流合作的桥梁纽带作用。2024年9月，中国与联合国共同举办人工智能能力建设研讨班，邀请来自非洲多个国家的学员，通过课堂授课、互动研讨、实地参访等多元化培训模式，组织学员围绕本国人工智能发展情况、人工智能全球治理等话题展开讨论，帮助学员构建完整的人工智能知识体系，提升战略规划及人工智能治理能力。

人工智能技术的引入无疑能成为非洲国家推动经济转型的关键力量，中非双方在这一领域的合作也势必为非洲各国接纳和应用该技术注入强劲动能。然而，双方合作仍面临诸多挑战，包括基础设施薄弱、数字素养不足、政治环境不稳定、竞争市场复杂等问题。在“全球南方”国家共同发展的诉求下，厘清并应对这些挑战亦是重要议题。

第一，非洲大陆的科技创新水平在全球相对落后，发展人工智能的技术基础设施薄弱。无论是固定宽带还是移动宽带，非洲地区的宽带渗透率都显著低于全球平均水平。根据国际电信联盟（ITU）的报告《衡量数字发展：2023年事实与数据》（Measuring Digital Development:Facts and Figures 2023），在非洲每百名居民中，仅有1人是固定宽带用户、48人是移动宽带用户，而全球平均数据分别为19人和87人。与该数据相对应，截至2024年，非洲地区使用网络的人口比例仅为38%，而在发达国家中，这一比例已接近93%。电力、光纤电缆、信号塔和基站缺乏，导致各类网络设施价格高昂、难以负担，是非洲提高互联网接入的主要障碍。例如，国际电信联盟2023年“信息和通信技术价格篮子”（ICT Price Baskets）指数显示，纯数据移动宽带的一篮子价格占非洲人均国民总收入的2.2%，固定带宽一篮子价格则占非洲人均国民总收入（GNI）的13.7%。非洲最大的工业国南非深受电力危机困扰，能源供给不足严重限制了当地人工智能产业的发展。此外，受限于低互联网接入率和使用率，非洲人民的数字素养也有待提高。根据研究机构非洲晴雨表（Afrobarometer）2024年的数据，39个非洲国家中仅18%的成年人接受过中等以上教育，而另有18%的人从未接受过正式教育。以中学或小学为最高受教育水平的比例分别为37%和27%。尽管肯尼亚、毛里求斯、尼日利亚和南非等国的数字化技能相对突出，但全球视角下，这些国家在人工智能、科学计算等高端领域仍显薄弱，例如，南非仅有10%的科学家掌握人工智能技术。

第二，非洲区域的政治局势存在不确定性，各国对新兴技术采用的支持态度差异较大。非洲区域的政治不稳定性不仅阻碍本国经济规划的连续性，影响人工智能产业成长的经济土壤形成，也导致区域整体营商环境排名长期处于低位。突发政治事件可能带来的资产受损、生产停顿甚至人员损失都会影响非洲市场对国际资本的吸引力。从治理能力来看，非洲国家在人工智能战略布局方面明显滞后。英国智库牛津洞察（Oxford Insight）发布的《政府人工智能就绪指数报告2023》（Government AI Readiness Index 2023）显示，非洲地区历来在人工智能战略工作中“代表性不足”，在政府支柱方面得分低于全球平均水平。仅毛里求斯、埃及等8国制定了专项人工智能国家战略，凸显该区域在顶层设计与制度保障层面的系统性短板。

第三，非洲未开拓市场吸引各方竞逐，中国企业出海非洲直面激烈竞争。美欧科技巨头针对非洲市场优化和设计人工智能产品，将在多个产品领域与中国供应商展开竞争。例如，谷歌等科技巨头通过针对性采集非洲裔人脸数据（特别是女性群体）、更新蒙克肤色量表（Monk Skin Tone Scale）、推出具有自动增强功能的相机产品，填补其深肤色数据不足导致的算法偏见问题，形成更具包容性的模型。再如，微软在肯尼亚和南非建立Azure云计算中心，通过与本土企业合作加速云服务在非洲的渗透进程。

第四，人工智能领域的安全化和地缘政治化加剧了中非合作的外部压力。美国及其盟友意图削弱中国在非洲基础设施建设领域的影响力，试图暂停或替换现有中非通信基础设施合作。美国通过国际开发金融公司（DFC）和科技企业（如谷歌、微软）加大对非洲数字基础设施投资，试图替代中国技术。例如，DFC在2021年向非洲电信公司Liquid Intelligent Technologies提供3亿美元贷款，要求其光纤网络建设排除华为设备。2022年，美国推动“非洲数字转型倡议”，承诺投资3.5亿美元发展非洲本土人工智能和5G技术，明确将中国企业排除在合作名单之外。此类举措导致部分非洲大型运营商选择暂停或终止与华为的合作，如2021年，肯尼亚最大的电信运营商Safaricom在已与华为合作完成网络测试后，宣布暂停其在肯尼亚推出华为支持的5G移动网络计划。

西方还通过政治化叙事贬损中非友好关系及人工智能领域合作，给中企在非商业活动蒙上阴影。一些国家或媒体声称“中国技术出口严重侵犯非洲国家人权”，将面部识别技术与“非民主”挂钩，或是以拦截通信、获取手机数据、追踪行程支持非洲党派竞争等莫须有的罪名抹黑中国企业。美国联合欧盟在非洲推广基于“民主价值观”的人工智能伦理标准，抵制中国主导的人工智能治理模式。美国公司Palantir向尼日利亚警方提供犯罪预测人工智能，宣传“符合西方人权标准”，同时诋毁中国安防人工智能“用于政府监控”。

中国已在多领域与非洲展开广泛合作，且继续合作的潜力巨大。基于前文中非人工智能领域合作态势和挑战的分析提出以下建议。

第一，以我国现有对非研究机构为节点，建立和完善对非人工智能领域合作政策的研究纽带。近年来，随着中非合作论坛的启动、非洲国家积极参与“一带一路”倡议，我国的非洲研究领域迎来快速发展期。中国国际关系学界将“非洲研究”作为国别区域研究的一大重点，学界涌现出一大批以非洲史、中非命运共同体等为主题的相关研究成果。在具体的中非合作议题研究中，国内学者对中非的经贸合作、农业合作和人文交流最为关注。而涉人工智能政策话题，学界对包括美欧在内的人工智能等新兴科技发展相对迅速国家的讨论和研究则更为热烈，而对非人工智能政策或中非人工智能领域合作的研究有限。反观非洲，其政治学研究密切关注人工智能或第四次工业革命。2022年，来自南非、坦桑尼亚和津巴布韦的多位学者共同撰写了《非洲与第四次工业革命：诅咒还是解药？》一书，深入探讨了高新技术在历史上对非洲产生的影响，以及人工智能等新兴技术给非洲大陆带来的机遇与挑战。更值得注意的是，许多非洲裔研究者已开始与美欧研究者合作，共同探索如何让“负责任的人工智能”在非洲落地。2023年，在英国德蒙福特大学、欧盟委员会“地平线2020”（Horizon 2020）研发框架计划的资助下，由多国研究者共同撰写的《非洲负责任的人工智能：挑战与机遇》（Responsible AI in Africa:Challenges and Opportunities）出版，让世界对非洲国家的“人工智能观”有了初步了解。鉴于此，我国应以现有对非了解和研究为基础，切入“非洲+人工智能”等研究话题。具体而言，一是组织“产学研”一体化的研究模式。面向高校、企业、研究机构等相关方共同创建定期交流平台，将产业界的经验与问题传递至学界，将跨学科、跨行业的智慧带到对非合作实践中。二是制定“一国一策”的针对性政策。非洲撒哈拉南北各国间的人工智能发展水平、市场需求情况、政府与民众对人工智能的观念、对华态度等各有不同。因此，对非人工智能投入也应有针对性地展开，找到各非洲国家“传统就业与新兴技术”“本土初创与外来企业”“供应与需求”的不同平衡点。

第二，以双方已有合作场景为基础，继续促进中非合作向“智能化”升级。《中非合作2035年愿景》提出了“九项工程”，涵盖卫生健康、减贫惠农、数字创新、绿色发展等领域。基于中非既有的合作基础与互信机制，未来应聚焦非洲实际需求，开发高专业度、强针对性的人工智能产品。其中，医疗、农业和资源开采可作为三个重点开拓和投入领域。在医疗方面，非洲正面临人口结构转型与医疗体系升级的双重挑战。近年来，随着医疗数据量激增与算力提升，人工智能技术在疾病诊断、传染病筛查、医学影像、基因分析等领域展现出显著优势，非洲国家对智能医疗的关注度也不断提高。建议将智慧医疗系统建设作为突破口，整合远程诊疗、流行病预测、患者数据管理等模块，打造覆盖非洲各国的智能化医疗解决方案。在农业方面，受到气候影响、技术限制、人口增长等因素，非洲大陆的人均粮食产量持续下降，主要谷物单产水平不足潜力值的25%，撒哈拉以南地区农民单位产值仅为全球均值50%。对此，人工智能可为非洲农业提供土壤准备、播种、灌溉、收获、存储等各个流程的解决方案。在该领域，中非合作可依托在非洲的农业示范园、技术示范中心等，推广人工智能技术在天气预报、土壤和作物健康监测等方面的应用，赋能非洲实现精准耕作，提高产量。在资源开采方面，非洲大陆的矿产资源种类多、储量大、品质好，是全球黄金、锰、铬、铂类金属等资源的重要供应来源。中国长期重视与非洲开采合作，多家国有企业深度参与了非洲矿业融资、基建、运输、加工等环节。未来，我国应继续深耕合作存量，同时把握“AI找矿、AI采矿”机遇，帮助非洲国家降低勘探与开采成本，开拓合作增量。

第三，以人工智能能力建设为抓手，鼓励多渠道、多层次加大对非教育、技术援助和交流力度。为确保人工智能技术在非洲的有效落地，我国需着力构建双重平衡机制。一方面，技术推广与传统就业的平衡。不同研究者对人工智能如何影响就业的预测不同，但人工智能取代传统工作岗位确实是非洲人民采用新兴技术的一大担忧。以南非为例，麦肯锡公司于2019年发布的《南非未来的工作：数字化、生产力与工作创造》报告预测，到2030年，南非将有330万的工作岗位被取代。本杰明·罗伯特（Benjamin J. Roberts）等人开展的有关南非公众对技术变革认识的调查研究显示，62%的受访工人对自动化威胁现有岗位表示担忧。为实现这一平衡，我国应循序渐进向非洲传统行业引进新兴人工智能技术，向缺乏基本数字技能的本地员工提供低技能需求的培训、实习和工作机会，将潜在失业人群转化为提高用工属地化率、降低企业用工成本的动力。另一方面，实现中国智慧与非洲实际的平衡。我们需重视非洲本土科技生态的自主发展诉求，肯尼亚、南非、埃及、尼日利亚等国的人工智能初创企业已形成一定规模，但面对国际科技巨头的技术渗透，部分非洲人将其视为新型“技术殖民主义”，担忧美欧企业对本土数据的单向采集加剧南北技术鸿沟。对此，我国可构建双向赋能机制，依托中非高校与企业建立常态化技术人才交流项目，既派遣人工智能专家赴非指导，又增设非洲技术人员来华研修名额，通过“相互参与”彼此的人工智能行业建设，继续增进双方的了解与信任。

第四，支持非洲国家探索自己的人工智能治理规范，鼓励非洲国家在联合国等多边框架下增强声音。非洲社会对人工智能等新兴技术的怀疑态度远高于世界其他地区，根源在于非洲各国曾在工业革命时期受到西方国家的技术殖民，因此，担心殖民主义在新一轮智能革命中卷土重来。然而现实困境在于，非洲各国的相关法律和政策未及时跟上时代发展，监管体系与技术创新的步调失衡问题日益凸显。值得关注的是，部分非洲研究者已认识到“负责任创新”等治理概念在不同语言和社会蕴含的意义不同，因此需要不同的治理方案。例如，非洲的“兄弟情谊精神”“我因我们存在而存在”等道德传统已超越西方功利主义等道德传统，成为非洲人工智能价值观的核心。在此背景下，中非人工智能领域合作应秉持双向赋能理念，既应向非洲国家提供我国发展负责任人工智能的风险防控体系与制度，为其建立自身监管制度提供参考，也应重视和鼓励非洲国家提出符合本土价值观和治理实际的人工智能治理规范。此外，还应积极支持非洲国家的学者和专家在国际平台发声，为全球人工智能治理贡献智慧与力量。

（本文刊登于《中国信息安全》杂志2025年第4期）

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