赛迪译丛 | 《2021-2024四年供应链审查》摘译

根据第14123号行政命令，这份四年一度的供应链审查报告围绕对国家或经济安全至关重要行业的供应链进行了评估。该审查报告既包含对美国供应链弹性的全面评估，也涵盖由各部门和机构聚焦第14017号行政令中列出的特定关键供应链所编写的十份审查报告。根据第14123号行政令的指示，该审查报告还就今后继续加强美国关键供应链所需的额外工作提出了一些建议。

拜登—哈里斯政府认识到新冠肺炎、网络攻击、气候冲击、恐怖袭击、地缘政治和经济竞争以及其他情况都会削弱关键制造能力，并降低关键产品和服务的可用性与完整性。拜登总统和哈里斯副总统一直致力于加强美国的供应链，特别是那些对美国经济和国家安全至关重要的供应链。

（一）供应链弹性与美国经济

技术变革带来专业化生产率提高，促使全球制造活动分散在日益复杂和漫长的供应链上。但高度集中的现代供应链可能缺乏足够弹性，当影响供应链中某一环节的影响波及更广泛的全球经济时，供应链之间的依赖关系就会威胁到供应链的弹性。在将通胀与全球供应链压力指数进行比较时，供应链冲击与通胀之间的相关性显而易见。新冠肺炎疫情爆发后，到2021年底，全球供应链压力指数跃升至历史最高值，比历史平均值高出四个标准差以上。自2022年以来，随着航运瓶颈的解决以及制造业根据全球需求的变化进行调整，全球供应链压力指数逐渐恢复到历史平均值。滞后6个月的全球供应链压力指数显示，美国商品通胀也密切跟随供应链压力变化（见图1）。

供应链冲击还与其他宏观经济影响因素相关。例如，对半导体供应链的投资表明，提高供应链的弹性能为美国社区创造新的经济机会。本世纪初，离岸外包导致美国经济平均每年损失13400个半导体制造工作岗位，美国在全球半导体制造业中的份额也从1990年的37%下降到2020年的12%，这使得美国很容易出现新冠肺炎期间半导体短缺的情况。为此，拜登—哈里斯政府与国会合作通过了《芯片与科学法案》，这是对美国半导体制造能力的历史性投资。据预测，在《芯片与科学法案》通过后的十年内，美国的半导体制造能力有望提高两倍，同时到2030年，整个行业可能会创造超过11万个新的工作岗位。

（二）供应链弹性与美国国家安全

弹性供应链对于美国建立自由、开放、繁荣和安全的国际秩序这一愿景至关重要。拜登—哈里斯政府通过使美国供应链更加多样化和安全，最大限度地减少了对手利用经济工具胁迫、恐吓和破坏美国及盟国稳定的机会。气候变化和全球流行病等共同挑战也对长期的国家和经济安全构成了持续威胁。考虑到这些新出现的全球挑战，具有弹性和灵活性的供应链对于最大限度地减少经济涟漪效应和避免代价高昂的供应中断事件的发生至关重要。提高美国核心工业基地的安全性、弹性和多样性也将使美国社区更加安全，并增强美国应对当今时代紧迫挑战的能力。例如，一个多样化、有韧性的能源工业基地将为工业和社区提供可靠的动力，同时也有助于减少排放；运输工业基础将有助于在全国乃至全球范围内运输关键货物和服务等。

（三）与建设供应链弹性相关的工作

拜登—哈里斯政府采取了一种变革性方法，通过战略性产业政策加强供应链。2021年的优先重点是应对与新冠肺炎有关的干扰，并评估各关键部门的脆弱性和差距。政府启动了供应链中断特别工作组，对关键部门进行了战略审查，与工业界、劳工以及盟友开展了供应链对话，还通过了《美国援助计划》和《两党基础设施法案》这两项重要立法，开始为疫情后的复苏奠定基础。2022年，美国扭转了通货膨胀和海运拥堵的局面，但也遭遇了俄罗斯入侵乌克兰等新的全球冲击。在此期间，美国通过了《芯片与科学法案》和《通胀削减法案》等重大供应方投资法案。2023年，政府在供应链方面开始大步迈进，白宫还成立了供应链弹性委员会，以协调整个联邦政府的供应链战略和能力。

1、改进干扰应对措施

拜登政府上台时，正值供应链出现重大混乱，但联邦政府缺乏一个机制整合利用分散在多个部门和机构的资源，以有效应对供应链挑战。2021年6月，拜登总统成立了供应链中断特别工作组（SCDTF），将拥有一系列相关工具和授权的部门和机构聚集在一起。SCDTF协调这些联邦机构和资源，还建立了与地方政府、私营部门实时合作的机制。即使美国已经从新冠肺炎疫情引发的供应链冲击中恢复过来，SCDTF仍继续开展工作，以应对新的和意想不到的供应链中断。SCDTF通过召集负责供应链的核心联邦机构，制定明确的工作计划，并监督应对工作，直到供应链中断情况得到充分解决。除了应对正在发生的中断，美国政府还努力为未来可能发生的中断做好准备。

2、投资美国制造业

一个强大的美国制造业基地是弹性和安全供应链的核心。在过去四年中，拜登—哈里斯政府开启了制造业投资的新时代。自2021年以来，联邦投资已带动超过1万亿美元私营部门对清洁能源和制造业的投资，其中，7960亿美元用于新的美国制造业。（见图2）

政府还为制造商在岸生产某些关键项目提供了其他类型的激励措施。如，通过先进能源项目税收抵免、7100万美元的研发和示范项目奖励，以及70亿美元的“人人享有太阳能”补助金来支持太阳能的部署，为国内太阳能投资注入了活力。

这种新的美国制造能力不仅面向美国消费者，还有助于通过出口实现全球供应链的多样化。例如，2022年，美国进出口银行创建了“在美国制造更多”倡议（MMIA），首次允许美国进出口银行支持扩大美国出口能力的国内项目。

此外，拜登—哈里斯政府认识到利用联邦资金支持美国工业的重要性。为此，2021年，美国政府在管理和预算办公室设立了“美国制造办公室”，出台了《建设美国、购买美国货法案》，发布了关于加强价格优惠和产业动员的指导意见等。美国制造办公室还致力于在关键行业协调联邦政府的采购需求，涉及半导体、变压器、可再生能源、宽带、港口设备和基础设施等。

3、为美国企业和工人创造公平的竞争环境

在公平的竞争环境中，美国企业和工人能够参与竞争并取得胜利。我们的战略竞争对手采取非市场政策和做法，造成了各行业非市场性的产能过剩，以人为的低价向全球市场倾销过剩产品，迫使其他制造商倒闭，削弱了我们的供应链弹性。持续的知识产权盗窃和强制技术转让也削弱了美国企业自由创新和竞争的能力。为抵消中国技术转让相关行为给美国企业和工人造成的负担，拜登—哈里斯政府提高了部分关键行业的关税，以保护美国关键供应链免受不公平竞争的影响。

自拜登总统和哈里斯副总统上任以来，总体就业率已超过疫情前的水平，新增就业岗位超过1600万个。在本届政府任期内，每月新增就业岗位约35.5万个。此外，制造业复苏显著，自2021年1月以来，美国仅制造业工作岗位就增加了70万个。与近几十年来制造业劳动力净减少的其他衰退后复苏时期相比，制造业劳动力的这一增长速度在历史上是显著的。（见图3）

4、加强与盟友和合作伙伴的协调

供应链来源多样化是弹性的一个重要因素。仅靠国内生产商不可能生产每条供应链的每一个组成部分，但过度依赖任何一个市场都会使美国供应链面临因自然灾害或地缘政治紧张而导致中断的风险。美国政府必须与盟友、伙伴共同合作，最大限度地减少依赖性和阻塞点，提高我们的共同应变能力。过去四年，政府在加强与盟友和合作伙伴供应链协调方面做出了巨大努力。例如，2021年10月，拜登总统召集了十多位国家领导人，以加强供应链弹性方面的国际合作；通过印太经济繁荣框架（IPEF）和“美洲版印太经济框架”等倡议，联邦政府正为潜在的干扰做好准备，并为印度—太平洋和西半球关键行业的经济恢复能力制定长期计划。

5、应对关键基础设施的供应链风险

没有安全和具有弹性的供应链，关键基础设施就不可能安全和具有弹性，政府已采取措施，确保供应链在联邦风险管理工作中处于优先地位。2024年4月，拜登总统签署了新的《关于关键基础设施安全和弹性的国家安全备忘录》。该备忘录为16个关键基础设施行业建立了两年风险管理周期，并责成网络安全和基础设施安全局发布《国家基础设施风险管理计划》。

6、使供应链弹性成为美国政府的长期优先事项

政府已经明确，具有弹性的供应链事关经济和国家安全，必须始终作为联邦政府的工作重点。因此，白宫和各联邦机构已采取行动，将供应链弹性作为一个持久的优先事项。2023年，拜登总统创建了白宫供应链弹性委员会，以长期推进这项工作。该委员会旨在识别供应链中的不安全因素、威胁和脆弱性，包括过度的地域集中或供应商集中，并提供协调一致的应对措施，促进同盟友和伙伴的合作，以提高全球供应链弹性。

7、强化供应链以应对新威胁

面对新的网络、气候和其他威胁，美国必须采取创新方法来确保供应链安全，拜登—哈里斯政府在过去四年中采取了各种行动，保护社区免受可能导致破坏性供应链中断的风险。美国政府领导并实施了有史以来最雄心勃勃的气候议程，围绕气候弹性调整了整个公共和私营部门的投资，确保我们的供应链能够适应极端天气和其他气候影响的挑战。美国政府已采取行动来应对海上网络威胁，以确保关键基础设施的安全，并防止未来发生网络风险事件。美国还与全球各地的盟友和合作伙伴建立了联盟，以降低潜在地缘政治干扰的风险。加强供应链以应对这些挑战的工作必须继续下去，政府在过去四年中采取的行动已为这一重要工作在未来的继续开展奠定了坚实的基础。

8、做好使供应链利用新兴机遇的准备

虽然供应链面临新的风险，但全球经济也正处于前所未有的机遇期，包括人工智能和数字化在内的技术发展使供应链信息的监控和分析变得更加容易，强化了我们在中断发生前从复杂数据中发现问题的能力。拜登—哈里斯政府在过去四年中采取行动，投资于美国工人，促进提高劳动标准和提供体面工作，并创造有助于打造未来供应链的高薪工作。为确保美国供应链从现代经济的机遇中获益，未来四年应推动创新、加强美国制造业基础、强化弹性措施、支持和培训美国劳动力。

来源丨赛迪智库政策法规研究所

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