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北京赛迪经智投资顾问有限公司
2025年是我国实施“十四五”规划收关之年，政策性金融工具作为稳增长、促投资的重要引擎，在上半年按部就班有效推进，为“两重”建设（国家重大战略实施和重点领域安全能力建设）注入资金活力。本文系统梳理上半年政策性金融工具发行情况、本年度已发布政策要点，提出年底前对地方政府项目资金筹措建议。
根据2025年政府工作报告，2025年拟发行超长期特别国债1.3万亿元、比上年增加3000亿元。
7月25日，财政部召开2025年上半年财政收支情况新闻发布会（以下简称“发布会”）。会上表示，2025年上半年发行超长期特别国债5550亿元，发行进度较2024年同期进度加快18个百分点。
发布会中表示，财政部将按计划如期完成1.3万亿元超长期特别国债发行任务。扣除已经发行的超长期特别国债5550亿元，剩余发行额度为7500亿元。
2025年7月1日，财政部办公厅发布了《关于公布2025年第三季度国债发行有关安排的通知》，该通知中明确超长期特别国债于7、8、9月份均有发行计划。
根据2025年政府工作报告，2025年拟安排地方政府专项债券4.4万亿元、比上年增加5000亿元，重点用于投资建设、土地收储和收购存量商品房、消化地方政府拖欠企业账款等。
结合2024年《国务院11月重要政策》，“从2024年开始，连续五年每年从新增地方政府专项债券中安排8000亿元，补充政府性基金财力，专门用于化债，累计可置换隐性债务4万亿元”。
因此2025年拟安排的4.4万亿元专项债中，包含8000亿元额度用于化解隐性债务，可用于新增建设项目的专项债额度为3.6万亿元。
根据中国地方政府债券信息公开平台，2025年1-6月，地方政府新增专项债发行额总计21609亿元，分地区统计的发行情况见下表：
数据来源：中国地方政府债券信息公开平台，赛迪顾问整理
根据表1信息统计，截至2025年6月，累计新增发行专项债额度达到1000亿元及以上的地区包括：广东省、山东省、江苏省、浙江省、四川省、北京市、河北省、湖北省、安徽省，广东省、山东省发行专项债规模超2000亿元。
对比2024年专项债分地区发行情况，2025年1-6月发行额度占全年额度（4.4万亿元）的49.1%，较2024年同期发行进度比例37.2%，具有较大幅度提速。其中，北京市、上海市2025年1-6专项债额度已超过2024年全年发行额度。除安徽、河南、广东、江西及宁波外，其余地区2025年1-6月专项债发行额度均高于上年同期水平。
具体投向领域方面，根据财政部政府债务研究和评估中心《地方政府债券市场报告》（1月-6月），上半年地方政府债券资金投向领域占比情况见下图：
数据来源：财政部《地方政府债券市场报告》，赛迪顾问整理
根据上图统计情况，地方政府债券投向领域占比最高为市政建设和产业园区基础设施，占比为21.9%。
对比2024年全年地方政府债券的投向领域，具体情况见下表：
数据来源：财政部《地方政府债券市场报告》，赛迪顾问整理
根据上表对比可以发现，2025年新增三项地方政府债券投向领域包括土地储备、收购存量商品房用作保障性住房、前瞻性战略性新兴产业基础设施，其余投向领域占比相对持平。
根据2025年政府工作报告，2025年拟安排地方政府专项债券4.4万亿元。根据中国地方政府债券信息公开平台，2025年1-6月，地方政府新增专项债发行额总计21609亿元。
如果按照计划额度发行，则下半年地方政府新增专项债额度为22391亿元。
2025年4月25日中共中央政治局会议提出，“创设新的结构性货币政策工具，设立新型政策性金融工具，支持科技创新、扩大消费、稳定外贸等”。
4月28日，国家发展改革委在国新办新闻发布会上表示，“设立新型政策性金融工具，解决项目建设资本金不足问题”。
关于本年度新型政策性金融工具的具体发行进度安排、支持领域细分、实施细则，需待后续规范性文件正式出台发布后再行实施，建议地方政府密切关注最新动态。
截至2025年9月1日，本年度发布的地方政府投融资相关政策，包括对专项债管理机制的优化，对存量政府和社会资本合作项目的指导，以及对城市高质量发展、城市更新、土地储备、国家级经济技术开发区领域的支持性政策意见。具体情况如下：
“（一）实行专项债券投向领域‘负面清单’管理。将完全无收益的项目，楼堂馆所，形象工程和政绩工程，除保障性住房、土地储备以外的房地产开发，主题公园、仿古城（镇、村、街）等商业设施和一般竞争性产业项目纳入专项债券投向领域‘负面清单’。”
“（二）扩大专项债券用作项目资本金范围。在专项债券用作项目资本金范围方面实行‘正面清单’管理，将信息技术、新材料、生物制造、数字经济、低空经济、量子科技、生命科学、商业航天、北斗等新兴产业基础设施，算力设备及辅助设备基础设施，高速公路、机场等传统基础设施安全性、智能化改造，以及卫生健康、养老托育、省级产业园区基础设施等纳入专项债券用作项目资本金范围。”
“（六）开展专项债券项目‘自审自发’试点。下放专项债券项目审核权限，选择部分管理基础好的省份以及承担国家重大战略的地区开展专项债券项目‘自审自发’试点。”
“（二）保障合理融资需求。……要优化信贷审批流程，不得无故终止，不得要求地方政府或相关部门出具承诺或证明文件。”
“（五）推动实现降本增效。……鼓励金融机构与社会资本方平等协商，采取包括但不限于调整还款计划、降低利率、展期等方式，合理优化融资结构，支持项目持续稳健运行。政府方要与社会资本方平等协商，合理调整项目投资回报率、资金折现率等指标，适当延长合作期限，建立运营成本控制机制，平滑地方财政支出。……”
“（七）加大财政支持力度。对符合条件的在建项目，地方政府可统筹运用一般债券、专项债券等资金，用于PPP存量项目建设成本中的政府支出。……”
“（十）压实相关部门和单位责任。……金融管理部门要强化金融政策协调，加强对金融机构的业务指导，支持引导金融机构依法合规开展PPP存量项目信贷业务。”
“（四）因城施策增强城市发展动力。立足城市资源禀赋和基础条件，精心培育创新生态，激发创新创业活力。加强原始创新和关键核心技术攻关，强化科技创新与产业创新协同，统筹推进传统产业改造升级、新兴产业培育壮大、未来产业布局建设，因地制宜发展新质生产力。加快建设国际科技创新中心和区域科技创新中心。深入实施国家战略性新兴产业集群发展工程。培育壮大先进制造业集群。发展智能建造，培育现代化建筑产业链，加快推动建筑业转型升级。大力发展生产性服务业，推动生活性服务业补齐短板、提高水平。发展首发经济、银发经济、冰雪经济、低空经济，培育消费新场景。深化国际消费中心城市建设。”
“（六）建立可持续的城市建设运营投融资体系。落实地方政府主体责任，统筹财政资金、社会资本和金融等资金渠道。对涉及重大安全和基本民生保障的，中央财政加大专项转移支付支持力度，中央预算内投资予以适当补助。创新财政金融政策工具，吸引和规范社会资金参与，稳慎推进公用事业价格改革。强化中长期信贷供给，发挥债券市场、股票市场融资功能，鼓励保险、信托等机构提供金融服务。加快融资平台改革转型，坚决遏制新增地方政府隐性债务。”
“健全多元化投融资方式。加大中央预算内投资等支持力度，通过超长期特别国债对符合条件的项目给予支持。中央财政要支持实施城市更新行动。地方政府要加大财政投入，推进相关资金整合和统筹使用，在债务风险可控前提下，通过发行地方政府专项债券对符合条件的城市更新项目予以支持，严禁违法违规举债融资。落实城市更新相关税费减免政策。鼓励各类金融机构在依法合规、风险可控、商业可持续的前提下积极参与城市更新，强化信贷支持。完善市场化投融资模式，吸引社会资本参与城市更新，推动符合条件的项目发行基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）、资产证券化产品、公司信用类债券等。”
“发挥地方政府专项债券稳经济、促发展的积极作用，更好支持运用专项债券开展土地储备工作，有效推动房地产市场止跌回稳。”
“（十六）加强财政金融支持。允许各地区统筹用好地方政府专项债券等资金，支持符合条件的国家级经开区园区及产业项目建设。……”
根据上述信息汇总，下半年超长期特别国债仍存在发行空间（剩余发行额度为7500亿元），建议地方政府谋划项目时积极争取申请超长期特别国债支持。
·1)避免发行专项债项目处于负面清单中
严格避免已经处于负面清单的项目领域，选取合规项目进行专项债申报。
·2)“自审自发”地区注意相关规定
处于“自审自发”试点省份的区域，除国家相关政策要求外，发行专项债前还应额外关注地方财政、发改部门的相关规定。例如，湖南省已经发布的《湖南省推进地方政府专项债券项目“自审自发”试点实施方案》。
建议地方政府积极关注新型政策性金融工具的政策动态，提前做好规划安排。
当前，政策性金融工具在部分领域出现协同特征：超长期特别国债关注于“两重”建设，地方政府专项债用作项目资本金的领域扩展至“前瞻性、战略性新兴产业基础设施领域等”，新型政策性金融工具支持领域包括科技创新。这些工具在支持领域上存在部分重合（如新兴产业基础设施和科技创新），建议地方政府把握机遇，针对下半年重点领域支持项目的资金筹措需求，构建系统化融资结构，实现政策红利高效利用。
由于以上领域均聚焦于地方产业发展，建议地方政府在申请资金时，充分说明项目与产业规划以及地方产业发展目标的契合程度，并对未来产业导入、招商引资的下游衔接进行必要的论证。
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