译者导读：国际民航组织（ICAO）于9月23日至10月3日举行了第42届会议。大会宣布多项会议成果，其中《国际民航组织加强全球航空安全和安保框架》确定同意“加快制定和实施遥控飞机系统、无人驾驶飞机系统（UAS）和先进空中交通（AAM）在公海上合法合规和安全运行的措施，包括临时解决方案”。
此外国际民航组织还呼吁为无人机系统和 AAM 安全制定统一的规则和指导，并加强国际合作和全球数据共享，以应对未来进入者的跨境风险。
蒙特利尔，2025 年 10 月 3 日——国际民航组织提出了一个全面的战略和行动框架，以支持各国、航空运营商和服务提供商为消除死亡人数所做的努力。国际民航组织大会有 192 个成员国参加，根据《马斯喀特宣言》和本组织的 2050 年战略计划，通过了对全球和区域航空安全、安保、网络安全、空中航行和创新框架的重大更新。
大会一致承诺遵守最高安全标准，批准了《2026-2028年全球航空安全计划》、第八个全球空中航行计划（为提高效率而设立新的六年周期）和第二版《全球航空安全计划》，引入了新的全球目标和监测系统。这些计划共同提供了必要的结构和指导，以在各国协调国家层面的监管框架和能力建设活动时加快实现零死亡的进展。
图：全球航空安保计划第二版，突出强调了六个全球优先领域，各国、业界和其他利益攸关方可在这些领域集中努力实现理想目标。
其他主要成果包括：
加强对冲突地区风险的反应：为了应对武器化无人机系统、全球导航卫星系统无线电频率干扰等新威胁，大会指示民航组织理事会制定冲突地区专门工作方案，并更新民航组织指南，包括《冲突地区上空或附近民用航空器作业风险评估手册》（Doc 10084）。呼吁各国加强军民合作，改善信息共享，并支持“更安全的天空倡议”等全球倡议。促进了对从冲突或危机中恢复过来的国家的有组织的双边援助。
增强网络安全弹性： 大会呼吁各国实施国际民航组织航空网络安全战略和网络安全行动计划，制定和实施国家航空网络安全计划，指定航空网络安全主管当局，并制定强有力的网络安全风险管理框架。
人工智能 （AI） 打造更安全的天空： 大会认识到人工智能带来的战略机遇和潜在风险，因此批准了国际民航组织的创新政策，将其作为前进方向。委员会还批准成立一个人工智能工作队，以制定航空安全的综合实施战略，重点是标准化的认证框架和针对人工智能的绩效评估方法。
扩大新进入者的集成和安全性： 大会同意加快制定和实施遥控飞机系统、无人驾驶飞机系统和先进空中交通系统在公海上合法合规和安全运行的措施，包括临时解决方案。它还呼吁为无人机系统和 AAM 安全制定统一的规则和指南，并加强国际合作和全球数据共享以应对跨境风险。
通过加强监督和审计方案确保取得进展：大会重申民航组织安全和航空安保监督审计方案的根本重要性及其持续加强。它敦促各国按计划接受民航组织的审计，以确保及时和相关的信息，并防止对行政和财政产生负面影响。
通过区域合作加强能力：地区安全监督组织（RSOO）、区域事故和事件调查组织（RAIO）以及调查合作机制（ICM）被认为在协助航空能力和资源有限的国家方面发挥了重要作用。大会请会员国积极支持民航组织在航空安全、安保和网络安全方面的区域集团，以及 不同区域的合作方案。
二、国际民航组织此项决定的重要意义与解读
（一）大会达成的这项共识具有意义
首个公海运行专属国际框架：这是国际民航组织首次正式承诺为无人机系统在国际水域的运行制定全面监管框架，此前全球尚无针对该领域的统一规则。
通过临时方案实现即时行动：强调 “临时解决方案” 表明，国际民航组织认识到在制定更全面法规的同时，亟需建立至少基础的安全与安保标准，以应对当前需求。
推动全球标准协调统一：国际民航组织呼吁为无人机系统和先进空中交通的安保制定 “协调一致的规则与指导文件”，旨在避免各国法规零散不一 —— 这种碎片化可能导致安全漏洞或运行效率低下。
强化跨境风险管理：该决定明确提出需 “加强国际合作与全球数据共享”，以应对这些新型航空工具带来的跨境风险。
（二）无人机系统公海运行监管实施面临的挑战
国际民航组织在制定无人机系统公海运行有效法规时，需应对以下几类重大挑战：
1、技术与环境挑战
海洋环境复杂性：海风、海浪和海流会影响无人机的稳定性与运行安全；
“失控飞离” 场景：无人机失控可能对有人航空器和海上作业造成风险；
通信基础设施有限：在广阔的海洋区域，难以实现可靠的指挥与控制通信。
2、监管与管辖权挑战
治理体系碎片化：目前尚无单一国际机构对无人机系统运行的所有环节拥有全面管辖权；
国家主权顾虑：各国可能不愿在涉及自身安全的事务上让渡监管权；
各国法规差异：不同国家对无人机的认证、运行和安全要求存在显著差异。
根据国际法，无人机系统公海运行的监管权通过以下法律文件确立：
3、安保与风险管理挑战
监视与情报顾虑：无人机可能被用于对船舶和海上活动的未经授权监视；
恶意使用风险：无人机存在武器化或被用于其他敌对行为的可能性；
航行安全隐患：无人机与有人航空器、船舶之间存在碰撞风险。
（三）未来推进方向
国际民航组织的这项决定为后续工作指明了方向，未来将重点推进以下事项：
1、加快制定临时解决方案：国际民航组织短期内可能先确立基本运行要求与安全标准，同时推进更全面法规的制定；
2、与现有框架整合：新措施将纳入国际民航组织正在开展的 “遥控驾驶航空器系统整合” 工作，附件 6 也将扩展至涵盖无人机系统运行；
3、协同实施：国际民航组织将与联合国相关机构、区域组织及行业利益相关方合作，确保协调实施；
4、分阶段认证：考虑到问题的复杂性，国际民航组织可能参考现有示范法规的 “基于风险” 思路，对不同类别运行设定差异化要求。
国际民航组织承诺 “加快” 推进这些措施，这意味着短期内（未来 12 至 18 个月）有望出台初步提案与临时解决方案，而更全面的标准则可能在 2026 至 2028 年落地 —— 这与遥控驾驶航空器系统 “标准与建议措施” 的修订时间表保持一致。
（全文完）
丨声明：本文稿内容来源于ICAO，图片版权归原作者所有，如果分享内容侵犯您的版权或者所标来源非第一原创，请及时联系小编，我们会第一时间做出处理。
