公交国有化改革，谁来托底

回望城市公交的运营模式变迁，大体经历3个阶段。

新中国成立后至改革开放前，城市公交由国有公交公司运营，高度依赖财政补贴，市场竞争机制缺失，由此带来持续亏损、车辆设施老旧、运营效能不高等问题。彼时群众出行常常是“等车难、乘车难”。

2002年，建设部颁布《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》，鼓励社会资金参与市政公用设施建设，公共交通被明确纳入特许经营范围。彼时国内城市化进程提速，国有公交运力难以匹配快速增长的市民出行需求，加之地方财政投入有限，引入民营资本能快速补齐运力短板。依托民营企业灵活的运营机制与成本管控优势，公交线路网络快速延伸，市民出行条件得到显著改善。

但市场化模式在长期运行中逐渐暴露出深层矛盾。民营公交追求盈亏平衡，偏远线路和低峰班次难以保障，而公交的公益属性又要求必须覆盖这些服务空白。这些年，多地出现公交线路因亏损而收缩、老人步行数小时上街买菜的情景。

更大的挑战来自出行方式的结构性调整。地铁网络持续成型、私家车保有量增长、共享单车广泛普及，多重因素冲击之下，公交客运量出现明显回落。客流萎缩直接造成票款收入难以覆盖运营开支，民营企业在持续经营压力下，追加投入的意愿不断减弱，部分经营主体主动选择退出公交运营。

在商用车行业专家任诗发看来，公交领域推进国有化改革，是行业发展进程中的积极探索。改革有利于公共交通统筹谋划，逐步实现行业层面的协同布局，做到全国一盘棋。过去不少客流较少的线路难以稳定运营，随着国有化整合落地，这类线路有望恢复稳定运营，守住城乡出行的民生底线。但他同时提醒，国有化只是理顺体制的第一步，想要长久保障公交服务，仍需配套建立稳定的成本分担与绩效考核机制，不能简单认为体制调整就能解决所有难题。

“公交线路交由国有企业运营之后，成本依旧需相应主体承担。二者差别在于，过去矛盾往往体现为企业缩减班次、放弃低客流线路，乃至退出运营；转为国有运营后，更多依托财政补贴支撑这类公益性出行服务。”北京信息职业技术学院副教授孔震直言。

国有化整合，只是本轮公交体制改革的上半场；运营主体完成划转之后，地方财政能否长期稳定支持，是改革能否真正落地的关键。

“事实上，改革更核心的考验在于兜底的实现方式。”在任诗发看来，财政兜底绝非无限制包揽全部开支，否则很容易重回早年国有公交靠补贴混日子、低效率运转的老路。“如果没有建立规范化的成本核算和服务质量考核机制，企业很容易失去成本管控的动力。所以必须搭建科学的成本规制体系，将补贴资金的分配和服务质量评价深度绑定，让每一笔财政投入都有账可查、有据可依、有绩可考。”

如今，国内已有不少地区在这套机制上完成落地验证。2021年，长沙市将原有8家分散经营的公交企业重组整合为长沙公交集团，同步推行成本规制，核心是政策性亏损由政府按标准承担，经营性亏损由企业自行负责。这一机制直接划清政府与企业的责任边界，财政保障的是公交公益服务底线，而非企业所有经营环节的全部成本。

落地后的实际效果更具参考性。2022年，长沙市纯电动公交车有效运营里程同比增长10.94%，全年节约能耗成本约1817万元；全市线路首末班准点率提升至95%，较整合前高出15个百分点。公交财政补贴彻底走上制度化、规范化轨道，企业主动降本增效的内生动力也被充分激发。

成本规制的核心要义，在于兜底但不大包大揽。补贴额度直接和客流量、服务质量、成本管控成效挂钩，企业才会主动去优化线网布局、提升运营效率，始终保持压力、动力与约束，彻底避免“躺在补贴上过日子”的惰性。

浙江玉环的实操思路和这一方向完全契合，当地明确公交补贴标准为3.14元/公里，其中1元用于补贴企业管理成本，剩余2.14元为实际运营补贴，最终兑现比例和服务质量考核得分绑定。这相当于直接给企业明确清晰的导向，运营覆盖越广、服务质量越高，补贴兑付就越充分。补贴分配从过去按体量均分转向按质效核算，财政资金的使用效率得到实质性提升。

公交企业的票款收益通常仅能覆盖运营成本的10%-30%，单靠票务收入和财政补贴，很难支撑行业长期可持续运转。国有化改革后，如何在不侵蚀公交公益底色的前提下，增强自身“造血”能力，是本轮改革的重要命题。

荆州公交的探索给出了一个相对完整的落地样本。它的核心思路是深耕主业基本盘，拓展新业增长极。在常规公交板块，荆州公交将全局线路按“主、干、支、微”分类梳理，压减低效运营里程，同时创新推出“高铁式准点运营”模式，行车间隔20分钟以上的线路，全部在站点公示精确到分钟的到发时间，仅此一项每年就能减少人工和车辆成本1500万元以上；在定制公交方面，先后开通产业园区微循环、企业通勤、高校专属专线等各类线路，2024年定制业务营收达3655万元，同比增长11.77%。广告运营、车辆维保、充电服务、车辆租赁等配套业务同步布局推进，最终形成多点支撑的多元化收入结构。

襄阳公交则在“公益性+差异化收费”模式上做了更进一步探索。当地建立公共交通票价与运营成本、政府补贴的动态联动机制，明确支持公交企业探索差异化收费模式，定制公交板块营收以每年1000万元的规模稳步递增。2025年，依托“公交+”全产业链布局，非运营主业全年营收突破9000万元，成为反哺主业的重要来源。

这些实践的共通之处在于，并非让公交企业脱离主业盲目跨界做生意，而是在做好基础公交服务的前提下，将运营过程中沉淀的场站、车辆、调度网络等存量资源，转化为合规可控的经营要素。“造血”的初衷是逐步降低行业对单一财政投入的依赖，让兜底机制走得更稳、更久。

“公交是实打实的民生基础设施，乘客中有大量享受减免票政策的老人、学生，这类普惠出行场景几乎没有盈利空间，却托举着上学、就医、办事、接送孩子等最刚需的日常出行需求。社会理应为这类服务托底，但保障的方式绝不能简单粗放，必须花更多心思打磨细节。”任诗发表示，公交国有化改革，最重要的就是设计出一套财政可负担、企业可运转、服务可持续的长效机制，让公交在公益底线和运营效率之间找到平衡，这样才能推动城市公交真正行稳致远。