十五五时期（2026-2030）为高质量发展阶段的核心时期。这一阶段的经济发展将进一步淡化增速目标，注重经济结构优化与质量效益提升，更加聚焦于高质量发展、构建新发展格局及打造新质生产力。与此同时，十五五阶段发展面临“两个变局、一个飞跃”格局，即“全球百年未有之大变局”和“国内经济底层逻辑从土地财政全面转向新质生产力的变局”以及“人工智能带来的科技飞跃”。
在此背景下，金融改革有望在十二五被动应对、十三五主动转型和十四五战略升维的基础上，延续“强监管、促创新、防风险”的特点，进一步完善资源配置功能、提升服务实体经济质效的基础上持续强化风险治理，同时重视对外开放、国际竞争力的提升和数字化赋能，更好地应对“两个变局、一个飞跃”新形势下的机遇与挑战。
2023 年的中央金融工作会议和二十届三中全会为后期的金融工作指明目标和方向，其核心任务部署有望在十五五规划中延续。基于两次会议和 2024 年末中央经济工作会议和 2025 年政府工作报告、一揽子金融政策以及 7 月政治局会议精神，我们认为十五五期间金融改革有望聚焦五个方向，涉及服务实体、风险治理、资本市场、对外开放、数字化转型等领域：
（一）服务实体：金融供给侧结构性改革延续，消费+科创成为核心发力
点金融改革的核心目标之一是“加快建设金融强国”，坚定不移走“中国特色金融发展之路”，其根本宗旨在于全面提升“金融服务实体经济”的质效，从而更好地完善和发挥资源配置枢纽的功能。基于此，十五五期间，金融供给侧结构性改革有望进一步深化，通过“优化资金供给结构”，引导更多金融资源流向重点领域，以进一步提升资源配置效率，更加有效地服务国家战略。
截至目前，中央金融工作会议提出的“五篇大文章”提供了方向指引，国务院办公厅发布《关于做好金融"五篇大文章"的指导意见》构建整体制度框架，监管部门出台配套统计制度提供系统全面的信息支持，并已围绕科技金融、绿色金融、普惠金融、养老金融和数字金融五大领域，出台了一系列结构性政策指导和实施方案。
与此同时，基于重点领域的结构性货币政策工具不断创新扩容，例如设立并大幅提升科技创新和技术改造再贷款额度至 8000 亿元，新增支农支小再贷款额度 3000 亿元，设立服务消费与养老再贷款额度 5000 亿元。扩容后央行结构性货币政策工具总额度达 8.3 万亿元，较此前增长 15.28%。
此外，财政金融政策协同力度有望加大，共同推动重点领域融资成本下降。2024 年以来，财政相继对设备更新贷款、个人消费贷和服务消费领域经营贷进行 1pct 的贴息，并将设备更新和技术改造再贷款的贴息比例上调至 1.5pct，消费贷、经营贷贴息已于今年 9 月落地。
金融支持五篇大文章政策体系
资料来源：中国政府网，中国人民银行，国家金融监督管理总局，新华社，中国银河证券研究院
在配套制度完善的过程中，消费和科创有望成为十五五期间精准发力的重要抓手，在服务新质生产力和扩内需中发挥重要作用，亦是银行提供金融支持的重点方向。
科创领域，一方面，政策层面有望持续优化结构性货币政策工具，加力支持科创、消费，另一方面，完善各领域标准体系和基础制度，引导资源将重点向国家重大科技任务、科技型中小企业和“卡脖子”领域倾斜，服务模式将从单一信贷走向“股、债、贷、投”等综合服务，打造健康产业金融生态圈。从目前已出台制度来看，除了强化结构性货币政策工具激励外，科创领域多元化科技金融支持具体措施也逐步落地，包括将 AIC 扩围至全国性股份行、股权试点范围扩大至 18 个城市所在省份，推进保险资金长期投资改革试点，拓宽科技企业并购贷款范围、提高并购贷款占比、延长并购贷款期限，健全债券市场科技板，完善科技创新债券融资支持机制。
监管考核方面，适当提高对科技型企业和普惠小微贷款的不良容忍度，鼓励银行设立特色分支机构并给予差异化授权。此外，社会信用体系建设、增信制度、重点领域融资风险分担工具和融资机制也处于不断完善之中，综合助力风险管控。
金融支持科创体系
消费领域，供需两端同时发力。需求端，支持居民就业增收，在生育、教育、医疗等方面提升消费能力保障，并鼓励银行开展合理纾困，提升消费意愿，且服务消费为重点发力方向；供给端，从消费贷额度、期限等方面支持长期、大额消费需求，加大对服务消费重点领域信贷支持，支持汽车金融、消金公司等通过债券融资拓宽资金来源，聚焦消费场景创新金融产品和服务，优化支付等基础设施体系，改善消费环境等。此外，央行在 2025 年货币政策执行报告中提出，要研究适度提升消费类信贷资产证券化注册额度，并加快制定中长期消费发展战略。
金融支持消费及其他重点领域政策体系
资料来源：中国政府网，中国人民银行，国家金融监督管理总局，中国银河证券研究院
（二）风险治理：严监管、控风险，金融领域立法进程加速
“十五五”期间，金融改革将继续把“全面加强金融监管”和“有效防范化解金融风险”作为重中之重，前期工作有望持续推进、力度不减，同时面临新形势下的监管创新和风险管控诉求，例如金融机构数字化转型下的新型风险以及境外稳定币立法带来的机遇与挑战。监管层面，从严监管导向不变，但面临数字经济时代的新需求。
中央金融工作会议明确要求“依法将所有金融活动全部纳入监管”，全面强化“机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管、持续监管”，坚决消除监管空白和盲区，并“严格执法、敢于亮剑，严厉打击非法金融活动”。2023年初机构改革方案发布，后续消费金融公司管理办法、非银行支付机构监督管理条例出台；上市公司股东减持、债券市场监管、加快完善；央地监管协同机制以及防范和打击非法金融活动工作机制进一步健全；金融消费者保护服务平台和金融产品查询平台建设稳步推进。与此同时，金融监管执法进一步强化。
2023 年 10 月以来，中国人民银行处罚被监管机构 384 家次；金融监管总局处罚银行保险机构 4544 家次；中国证监会处罚责任主体 1311 人（家）次；国家外汇局查处外汇违法违规案件 1178 起。展望未来，从严监管导向有望继续贯穿十五五期间，并推动监管制度的不断完善。考虑到金融机构数字化转型深化、大模型应用加速、境外稳定币立法对跨界业务带来的影响，监管制度完善有望进一步拓展至数字金融领域。
风险防控方面，防范化解地方债务、稳定房地产市场和中小金融机构化险将持续推进，加速风险出清。自 2023 年 10 月中央金融工作会议以来，防范化解重点领域风险的政策措施加速出台。在地方债务领域，出台了规模达 10 万亿元的一揽子化债方案，通过债务限额置换和专项债资金注入，稳妥化解存量隐性债务，并动态调整高风险地区名单，严控新增债务，推动融资平台市场化转型。
在房地产领域，通过白名单制度提供超 7 万亿元融资支持，推进存量商品房收购和城中村改造以盘活资产，并降低购房首付和利率以释放需求，同时完善房企资金监管制度，促进市场止跌回稳。在金融领域，通过兼并重组等方式分类处置中小金融机构风险，发挥存款保险基金处置职能，并强化宏观审慎管理以防范风险跨市场传递，同时对银行强化资本监管、补充资本，以提升风险应对能力。这些措施兼具全面性、精准性和长效性，旨在健全风险早期纠正机制，为十五五时期金融业的稳健经营和高质量发展奠定基础。
目前，风险管控已取得一定成效。地方债务层面，2024 年至今，地方政府特殊再融资专项债
目前，房企境内信用债（不含展期）的余额违约率稳定在 5.4%左右，上升幅度已收窄。金融机构领域，根据央行最新披露，高风险银行资产占比已压降至 1.78%的历史较低水平，目前存量高风险银行仍主要集中于农村中小金融机构，中小银行并购重组加速推进，上半年 79 家村镇银行实现退出，已接近去年全年水平。预计十五五期间相关措施将持续落实，加速风险出清。与此同时，随着人工智能的兴起， 数字化手段有望在“对风险早识别、早预警、早暴露、早处置” 发挥重要作用。
此外，十五五期间金融法制建设有望加快完善。中央金融工作会议提出要加强金融法治建设，及时推进金融重点领域和新兴领域立法，为金融业发展保驾护航。目前，国常会已讨论并原则通过《银行业监督管理法》修订草案，决定提请全国人大常委会首次审议，《金融稳定法》与《反洗钱法》已进入全国人大常委会会议第二次审议阶段。《中国人民银行法》、《商业银行法》、《保险法》、《信托法》以及《国有金融资本管理条例》等正在加快制定或修订。
（三）资本市场：投融资综合改革持续深化，贯彻落实新国九条
十五五时期是资本市场迈向高质量发展的关键阶段，围绕新国九条开展的资本市场改革开放有望进一步深化，以巩固十四五成果。
十四五时期特别是 2024 年《关于加强监管防范风险推动资本市场高质量发展的若干意见》（即新“国九条”）以来，证监会会同有关方面构建了“1+N”政策体系，系统性重塑了资本市场的基础制度和监管逻辑，聚焦防风险、强监管和促高质量发展推行改革，具体措施包括推动中长期资金入市、配合中国人民银行推出结构性货币政策工具以稳定市场、从严打击财务造假和操纵市场等违法违规行为、优化退市机制、提升上市公司质量、大规模分红回购，推动公募基金改革以形成“回报增-资金进-市场稳”的良性循环，以及出台“科创八条”、“并购六条”、《支持科技企业融资服务高质量发展十六条措施》、科创板“1+6”改等政策支持新质生产力发展。总体来看，多层次资本市场改革成效显著。
展望十五五时期，资本市场建设有望在巩固市场回稳向好态势、健全稳市机制并加强预期引导的基础上，以深化投融资综合改革为牵引，加快推进新一轮资本市场改革开放，不断增强市场的吸引力和包容性，积极倡导长期投资、价值投资、理性投资理念。
潜在的措施包括：（1）健全多层次资本市场体系，进一步深化制度改革，增强市场功能，尤其重视支持发展新质生产力的政策安排；（2）提升上市公司质量和投资价值，强化市值管理，加快培育壮大长期资本、耐心资本、战略资本，完善中长期资金入市机制；（3）进一步健全股票、债券、衍生品、跨境监管等资本市场重点领域法律制度，完善立体化追责体系，严厉打击财务造假、市场操纵、内幕交易等违法违规行为，坚持“零容忍”执法，强化投资者保护；（4）稳步扩大资本市场高水平制度型开放，拓展跨界互联互通，优化合格境外投资者制度，支持境外优质企业回归 A 股；（5）提升科技赋能水平等等。
（四）对外开放：推进高质量、更深层次金融开放，加速国际化进程
十四五对外开放成果显著。十四五期间，我国金融业对外开放实现了从“管道式”开放向“全方位、制度型开放”的深刻转型，稳步推进国际金融中心建设，核心措施包括全面取消银行、证券、保险等领域的外资持股比例限制，持续拓展“跨境理财通”、“互换通”及债券通“南向通”等市场互联互通机制，并不断优化 QFII/RQFII 投资范围与流程。
同时，通过在上海临港新片区、粤港澳大湾区等区域实施高水平开放试点，推动跨境贸易投资便利化，并落实外资国民待遇，营造公平竞争的营商环境。这些举措吸引了众多国际顶级银行、保险和资管机构在华设立独资或控股实体，显著提升了人民币金融资产的国际吸引力，增强了我国金融业的全球辐射力。其中，2025 年陆家嘴论坛宣布的“八项举措”进一步指明了开放的新方向，聚焦风控、人民币国际化、跨境资金流动和服务实体经济。
具体措施包括：设立银行间市场交易报告库和个人征信机构，旨在构建穿透式监管和完善信用基础设施，为更高水平开放筑牢风控基石；通过设立数字人民币国际运营中心、发展自贸离岸债和推进人民币外汇期货交易，为人民币国际化注入新动能，拓展其作为结算、融资和储备货币的功能；而在上海开展离岸贸易金融服务试点、优化自由贸易账户功能及先行先试结构性货币政策工具，则致力于破解跨境资金流动的瓶颈，精准引导金融资源服务实体经济。
展望“十五五”，中国金融开放将迈向更高质量、更深层次的新阶段。潜在的措施包括从通道开放迈向制度型开放，深度对接国际高标准经贸规则；以数字人民币和离岸市场建设为核心，深化人民币国际化进程；构建与高水平开放相匹配的宏观审慎管理体系，确保开放进程安全可控；推动开放政策系统赋能绿色金融、科技创新等实体经济关键领域；并将自贸区、大湾区的成功试点经验加速全国推广，最终形成全方位、多层次、宽领域的金融开放新格局。
（五）数字化：新一轮金融科技规划将制定，以适应数字经济和 AI 发展新变局
十四五以来，中国金融科技与金融业数字化转型政策体系持续完善，成果显著。政策层面，央行先后出台《金融科技发展规划（2022-2025 年）》，明确金融数字化转型的总体思路与八大重点任务，推动从“立柱架梁”迈向“积厚成势”新阶段；原银保监会发布《关于银行业保险业数字化转型的指导意见》，要求构建数字金融新格局；国务院及多部委联合推出《“数据要素×”三年行动计划（2024—2026 年）》，将“数据要素×金融服务”列为核心行动。
中央金融工作会议（2023年）首次将“数字金融”纳入“五篇大文章”，凸显其战略地位。成果方面，金融机构数字化投入持续扩大，持牌机构成为主导力量，其中，2024 年 21 家上市银行金融科技相关投入合计 1949 亿元，此外，目前有 14 家上市银行拥有控股金融科技子公司；产业数字金融、智能投顾、数字人民币试点等领域取得突破，AIGC 技术加速应用于营销、风控等场景，提升服务效率与普惠性。
展望“十五五”，新一轮金融科技规划即将制定，银行金融科技与数字化转型将深化发展，以适应人工智能发展趋势，完善与数字经济相匹配的数字金融体系。2025 年 6 月在国家数据局举办的新闻发布会上，央行科技司副司长周祥昆表示央行将研究制定新阶段金融科技发展规划，出台深化运用金融科技推动金融数字化智能化转型的政策文件，会同国家数据局开展“数据要素 x”试点，引导金融机构在安全合规前提下，发挥金融海量数据和多元应用场景优势，增强数据基础能力和底座支撑，激活做好金融“五篇大文章”的数据引擎。
未来阶段银行业的数字化转型将更注重技术
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