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作者：邵易明
赛迪顾问
投融资研究中心
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2024年，“低空经济”写入政府工作报告。2025年，国务院进一步明确将低空经济领域纳入地方政府专项债券（以下简称“专项债”）“正面清单”，并提升专项债用作项目资本金比例至30%。在政策红利与市场需求的双重驱动下，低空经济领域采用专项债融资的项目受到地方政府的关注。本文梳理本年度政策导向、资金投向，并对上半年全国成功发行专项债的低空经济项目进行统计，分析存在的问题并提出建议。
低空经济领域采用专项债融资的项目数量增多，归因于国家层面对其战略定位的持续强化与制度创新的突破。
2024年底，国务院办公厅发布《关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》（以下简称《意见》），将低空经济列入专项债支持领域，明确各省份专项债用作项目资本金的比例上限由25%提升至30%。这一调整显著增强了项目的融资能力，可以通过杠杆放大作用，撬动更大比例资金投入该领域项目建设。
开展专项债券项目“自审自发”试点省份【北京市、上海市、江苏省、浙江省（含宁波市）、安徽省、福建省（含厦门市）、山东省（含青岛市）、湖南省、广东省（含深圳市）、四川省】，其省级政府可直接审批并发行专项债，大幅缩短项目周期。
在低空经济领域发行的专项债可用作资本金这一条件，更加有效地撬动了市场资金的参与。以广东省韶关市新丰县产业转移工业园区低空经济片区项目为例，专项债资金作为资本金使用外，还通过企业自发筹集市场资金，形成“财政+市场”的混合融资模式。
《意见》提出建立专项债偿债备付金制度，保障专项债偿债资金来源。对收入较好的项目，允许提前偿还债券本金，例如低空经济领域未来创收较好的项目，可以考虑提前偿债，腾挪地方财政举债空间，灵活度更高。
低空经济类基础设施一般以产业园区或者通用机场为载体，涉及的基建内容包含跑道、园区其他基建等。具体基建内容涵盖低空飞行器所需的起降场（如通用机场跑道、垂直起降坪）、停机设施、充（换）电站、维修中心、货物装卸平台、飞行测试场地及紧急备降场等，为飞行器起降、能源补给、检修维护等提供实体支撑。
地方政府通过发行专项债发展地区低空经济时，基础设施建设是重要的组成部分。例如四川自贡航空产业园通过专项债券安排4.94亿元资金，用于机场核心区起降平台配套设施完善、重点企业招引标准化厂房建设等项目。
低空经济类项目的应用场景主要聚焦于城市服务以及应急救援方面。城市服务通过布设起降网络、智能调度中枢及立体监测设施，实现高效物流配送、交通疏导及智慧城市治理；应急救援则依托移动起降点、空域绿色通道和多模态救援体系（如物资投送、灾情感知），快速响应灾害并执行生命救援任务。二者均需依托“空联网+数字空域管理”的共性支撑系统，最终构建平急结合、安全高效的低空立体服务网络。例如岚山区低空经济产业园项目一期，申请专项债金额2亿元，建设内容包括低空飞行应用场景等。
低空经济类项目更加专注于数字基建类的技术平台突破优化方面，包括通信感知网络升级、空域智能管理平台、数据融合与算力支撑等。例如河南省安阳市北关区5G泛在低空技术应用示范基地建设项目，发行专项债总计2.4亿元。
2025年已成功发行专项债的低空经济领域项目共17个，项目基本情况见下表：
数据来源：中国债券信息网，赛迪顾问整理，2025年7月30日
根据以上信息，结合中国债券信息网公开的专项债信息披露文件、实施方案等，对2025年成功发行专项债的低空经济项目进行如下统计分析：
低空经济领域成功发行专项债的项目，均位于专项债自审自发试点地区。山东、浙江、广东三省合计发行项目数量占比达53%，累计发行额度占比55%。其他地区包括湖北、湖南、北京、四川、福建等地，项目数量较前述三省较少，项目规模相对较小。
资金投向为基础设施的项目数量占比82%，建设内容主要包含产业园区厂房、仓库、跑道、车间、配套基础设施等。资金投向为应用场景的项目数量占比12%，建设内容主要包含无人机场、通信设备等。资金投向为技术平台的项目数量占比为6%，建设内容主要包括设施网络和服务系统。
建设内容主要为园区厂房及配套的泛用性较高的基础设施建设的，采用未来园区租金收入、停车场收入、充电桩收入作为还款来源实现资金平衡。
部分项目涉及机库、跑道、起降场等低空经济领域专用型较强的设施，涉及应用场景以及技术平台构建，在未来收入中考虑了低空飞行服务费、无人机商业运营收入、无人机试飞基地收入、飞行营地运营收入等收入来源，以此实现资金平衡。
通过上文对本年度已经发行专项债的低空领域项目统计分析，2025年发行专项债的低空经济领域17个项目中，有14个项目为产业园区基础设施项目。此类项目建设内容主要为园区厂房及配套基础设施建设，还款来源主要为租金收入。由于建设内容主要为通用基础设施，在项目评审时，难于论证其用于低空经济领域的必要性和独特性，随着未来此类项目申报数量增多，项目获批的难度可能将会逐渐增加。
对于建设内容涉及应用场景和技术平台的项目，其还款来源涉及低空飞行服务费、无人机商业运营收入、无人机试飞基地收入、飞行营地运营收入等，在进行专项债还款来源论证时，需要提供相关合理可靠的收费依据和标准。
·强化论证专业性
在专项债申报时，建议结合产业规划、地区低空经济发展路径，严格论证项目基础设施在地区低空产业中的必要性、适配性，并对未来低空经济产业导入的预期计划进行相关论证描述。
·保证资金使用合规性
在专项债申报的项目实施方案中，明确未来资金使用途径的相关约束，避免资金被挪用，保证项目事后绩效评价、专项债审计结果的合规性。
·提前规划出台相关收费标准
根据上述项目统计分析，涉及应用场景、技术平台搭建类的项目，其还款来源涉及低空飞行服务费、无人机商业运营收入、技术平台服务费等专项费用。建议地方政府在开展此类项目建设规划初期，提前出台相关收费标准，提供政府参考定价，作为未来项目专项债资金平衡论证的依据。
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